<b>1.</b> Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole może nastąpić tylko z przyczyn wymienionych w art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95, poz. 425 ze zm.).<BR /><b>2.</b> Organem właściwym do pod
Zarząd Miasta J.Z. uchwałą z dnia 2 stycznia 1996 r. <...> odwołał ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej <...> w J.Z., Lidię M. i wypowiedział na okres trzymiesięczny pobieranie dodatku funkcyjnego z tytułu pełnienia tej funkcji. Jako podstawę prawną powyższej uchwały Zarząd Miasta powołał art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.).
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 lutego 1996 r. Wojewoda W., powołując się na art. 91 ust. 1 wymienionej ustawy o samorządzie terytorialnym stwierdził nieważność omawianej uchwały, argumentując, że przepis art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie terytorialnym nie mógł stanowić podstawy odwołania, gdyż do odwołania dyrektora szkoły ma zastosowanie przepis szczególny, tj. art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95, poz. 425 ze zm.) w związku z art. 36 ust. 3 (obecnie art. 36 ust. 1 tej ustawy), według których to przepisów powołanie i odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego należy do organu prowadzącego szkołę, a takim organem jest gmina. Przepis art. 38 ustawy o systemie oświaty wymienia przypadki, w których organ prowadzący szkołę odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, a tym samym przypadki, w których odwołanie jest dopuszczalne. Jeśli chodzi o kompetencje zarządu w kwestiach uregulowanych w art. 30 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy o samorządzie terytorialnym w związku z art. 36 ustawy o systemie oświaty, to organ nadzoru powołał się na pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w uchwale z dnia 23 marca 1994 r., W 9/93 (OTK 1994, część I, poz. 20), że "zarząd gminy jest uprawniony jedynie do zatrudnienia dyrektora szkoły lub innej placówki oświatowej: w znaczeniu nawiązania stosunku pracy z osobą wyłonioną na to stanowisko w uprzednim postępowaniu konkursowym". Zdaniem organu nadzorczego nie wystąpiły też okoliczności wymienione w art. 38 ustawy o systemie oświaty, które mogłyby uzasadniać odwołanie Lidii M. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej <...> w J.Z.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Burmistrz Miasta J.Z. zarzucił rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności mylne przyjęcie, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły może nastąpić tylko na podstawie art. 38 ustawy o systemie oświaty, podczas gdy podstawę taką stanowi art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie terytorialnym. Wprawdzie nie powołano w zakwestionowanej uchwale Zarządu Miasta art. 38 ustawy o systemie oświaty, to odwołanie dyrektora szkoły nastąpiło w okolicznościach przewidzianych w pkt. 2 tego artykułu. Brak powołania w uchwale Zarządu Miasta art. 38 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie uzasadniał uznania uchwały za niezgodną z prawem.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 31 lipca 1996 r. <...> oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku NSA zwrócił uwagę na to, że ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95, poz. 425 ze zm., obecnie jednolity tekst: Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329) wprowadziła istotne zmiany w zakresie powierzania stanowiska dyrektora i odwoływania z tej funkcji. Art. 97 pkt 13 ustawy o systemie oświaty zmienił art. 17 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 3, poz. 19 ze zm.) ustalając, iż zasady powierzania stanowisk kierowniczych w szkole określają odrębne przepisy. Owe odrębne przepisy zawiera właśnie ustawa o systemie oświaty. Regulację prawną dotyczącą odwoływania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce oświatowej zawiera art. 38 ustawy o systemie oświaty, który w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 21 lipca 1995 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 101, poz. 504) stanowi, iż organem właściwym do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego jest organ, który mu to stanowisko powierzył. Jednocześnie w art. 38 zamieszczono przesłanki, które muszą być spełnione, aby odwołanie ze stanowiska mogło nastąpić. Skoro organem właściwym do odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej jest organ, który powierzył mu tę funkcję, to uregulowania zawartego w art. 38 ustawy o systemie oświaty nie można - zdaniem NSA - stosować bez nawiązania do art. 36a tej ustawy (przed zmianą dokonaną ustawą z 21 lipca 1995 r. - art. 36). W myśl art. 36 ust. 1 tej ustawy stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oświatowej powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. NSA uznał, że organem prowadzącym szkołę gminną jest gmina (art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty). Gmina jako osoba prawna działa przez swoje organy, to jest radę gminy i zarząd gminy.
W myśl art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że powołany przepis formułuje zasadę domniemania kompetencji na rzecz rady gminy w sprawach nie zastrzeżonych ustawowo na rzecz innych organów gminy. W sytuacji, gdy żaden przepis rangi ustawowej nie powierza zarządom gmin prowadzenia szkół gminnych, NSA przyjął, że organem prowadzącym szkołę gminną lub placówkę oświatową podporządkowaną gminie jest rada gminy. Organem właściwym w rozumieniu art. 36a (poprzednio art. 36 ustawy o systemie oświaty), do powierzenia nauczycielowi stanowiska dyrektora szkoły i do odwołania go z tego stanowiska na zasadzie art. 38 tej ustawy jest rada gminy. Przepis art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie terytorialnym ustalający kompetencje zarządu gminy ma - zdaniem NSA - charakter ogólny. Oznacza to, że zakres kompetencji organów gminy może być inaczej uregulowany w przepisach szczególnych. Takimi przepisami szczególnymi normującymi kompetencję organów gminy i tryb powierzania nauczycielowi stanowiska dyrektora szkoły i odwołania go z tego stanowiska są art. 36a i 38 ustawy o systemie oświaty. Tym organem jest - zdaniem NSA - rada gminy, a nie zarząd. NSA uważa, że stanowisko takie potwierdza uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 marca 1994 r., W 9/93. Trybunał bowiem uznał, że "późniejsze od ustawy o samorządzie terytorialnym regulacje prawne, zawarte w ustawie o systemie oświaty powodują, że zarówno prowadzona przez gminę szkoła, jak i inna placówka oświatowa, nie mogą być traktowane w zakresie zatrudniania dyrektora tak samo, jak inne gminne jednostki organizacyjne". Według poglądu Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 30 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy o samorządzie terytorialnym łącznie z art. 36 ustawy o systemie oświaty daje zarządowi gminy uprawnienie "jedynie do zatrudnienia dyrektora szkoły lub innej placówki oświatowej w znaczeniu nawiązania stosunku pracy z osobą wyłonioną na to stanowisko w uprzednim postępowaniu konkursowym", zaś samo powierzenie tego stanowiska należy do kompetencji rady gminy. W świetle takiego stanowiska zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze - zdaniem NSA - jest zgodne z prawem, a skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu.
Od powyższego wyroku NSA Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł rewizję nadzwyczajną, w której zarzucił temu wyrokowi rażące naruszenie prawa, a w szczególności:
- art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym w związku z art. 18 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 5 tej ustawy;
- art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA w związku z art. 107 § 1 i § 3 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie terytorialnym;
- art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym;
- art. 8 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607).
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzającego go rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody W. albo uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej skarżący zakwestionował stanowisko NSA, że organem prowadzącym szkołę jest rada gminy i uznał, że interpretacja wskazanej uchwały Trybunału Konstytucyjnego jest wadliwa. Zdaniem wnoszącego rewizję nadzwyczajną, powierzenie czynności dyrektora szkoły lub placówki oświatowej i odwołanie z tego stanowiska należy do zarządu gminy. Fakt niepowołania w uchwale Zarządu Miasta J.Z. o odwołaniu Lidii M. ze stanowiska dyrektora szkoły art. 38 ustawy o systemie oświaty - zdaniem rewidującego - nie przesądza o uznaniu tej uchwały za niezgodną z prawem w sposób istotny, a jedynie wykazanie istotnej niezgodności z prawem uchwały organu gminy - w świetle art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym - może uzasadniać stwierdzenie nieważności takiej uchwały przez organ nadzoru. W kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody W. postawionemu zarzutowi obrazy art. 38 ustawy o systemie oświaty nie towarzyszy jakakolwiek argumentacja, co stanowi uchybienie art. 107 § 3 kpa w związku z art. 30 ust. 5 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Rewidujący uważa, że organ nadzoru nie miał podstaw do postawienia wymienionej uchwale zarzutu istotnej niezgodności z prawem, a w konsekwencji nie był władny uznać tej uchwały za nieważną. Granice ochrony stosunku pracy osób zajmujących stanowisko kierownicze w jednostkach oświatowych określa ustawa o systemie oświaty, a poza tym pozostawia organom prowadzącym jednostki oświatowe swobodę decyzyjną w zakresie obsady stanowisk kierowniczych. Zdaniem wnoszącego rewizję nadzwyczajną, zaskarżony wyrok narusza również art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, gdyż wykracza poza ustawowy zakres administracyjnej kontroli działań organów społeczności lokalnej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rewizję nadzwyczajną należy uznać za uzasadnioną. Rewidujący kwestionuje przede wszystkim pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż organem właściwym dla odwołania dyrektora szkoły jest rada gminy. Stanowisko rewidującego w tym zakresie Sąd Najwyższy uważa za trafne. Ustawa o samorządzie terytorialnym wyraźnie wskazuje (art. 30 ust. 2 pkt 5), iż organem właściwym do zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych jest zarząd gminy. Taki właśnie pogląd wynika również z powołanej w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 marca 1994 r., W 9/93 (OTK 1994, cz. I, poz. 20, s. 186), która zresztą odnosi się wprost do problemu, który organ gminy właściwy jest do uchwalenia regulaminu konkursu na dyrektora szkoły gminnej i powołania komisji konkursowej.
Powołany wyżej przepis ustawy o samorządzie terytorialnym ustala ogólną zasadę, iż zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych należy do zarządu gminy (zasadę tę należy ocenić jako racjonalną i zgodną z powszechnie uznanymi tendencjami polskiego prawa pracy). Gdyby ustawodawca zamierzał od tej zasady odstąpić lub ją ograniczyć, choćby właśnie w odniesieniu do dyrektorów szkół gminnych, uczyniłby to wyraźnie i jasno, tak jak przyjął to w odniesieniu do niektórych innych stanowisk kierowniczych w administracji samorządowej. Okazją do tego byłaby choćby nowelizacja ustawy o systemie oświaty i dokonana w 1995 r. Nic podobnego jednak nie nastąpiło, utrzymano ogólną zasadę, iż dyrektora szkoły zatrudnia i zwalnia "organ prowadzący szkołę". W tym wypadku należało uznać, że organem gminy właściwym w tym zakresie jest zarząd. Dodatkową argumentację przynosi powołany w toku postępowania przez skarżącego wyrok NSA - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 27 września 1994 r., SA Wr 1489/94 (ONSA 1995, nr 3, poz. 129). Sąd Najwyższy w obecnym składzie nie widzi zatem ani potrzeby, ani możliwości, by od tej powszechnie przyjętej zasady w tym wypadku odstępować.
Drugim istotnym problemem jest zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły. Sfera uznania kompetentnego organu jest w tym zakresie znaczna, jednak przecież niepełna, bo musi on uwzględnić ograniczenia ustanowione wyraźnie w art. 38 cytowanej ustawy o systemie oświaty. Przepis ten - jako stwarzający wyraźne gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli - musi być zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie, traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (tu - nauczycieli) szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje stały się rzeczywiście funkcjonującymi w praktyce, nie zaś deklaracjami, które mogą być <...> pomijane zgodnie z wolą decydujących organów administracji. Artykuł 38 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania nauczyciela w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jednakże zarówno ocena, jak i uznanie organów administrujących w tym zakresie nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu, zaś ów wywód i argumentacja powinny podlegać szczególnie intensywnej kontroli zarówno organów nadzoru, jak i sądu. Sąd Najwyższy wielokrotnie wypowiadał się już w tej materii, zwracając uwagę na to, iż niedopuszczalne jest powierzchowne traktowanie uzasadnienia, a już na pewno wówczas, gdy przedmiotem sprawy jest ważny dla obywatela problem jego zatrudnienia i to - tak, jak w tym wypadku - gwarantowanego szczególnym przepisem ustawy. Rewidujący trafnie zwraca uwagę na to, że wobec okoliczności tej konkretnej sprawy postępowanie organów gminy może wyglądać na uzasadnione w świetle faktów, tym niemniej nie zwalnia to działających w sprawie organów i NSA od realizacji fundamentalnych obowiązków rozważenia wszelkich okoliczności sprawy w świetle wymagań stawianych przez obowiązujące przepisy i wydanie rozstrzygnięcia w pełni uzasadnionego i przekonującego pod względem faktycznym i prawnym.
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia 1 lutego 1996 r., stwierdzające nieważność uchwały <...> Zarządu Miasta J.Z., oparte jest na dwóch głównych przesłankach, a mianowicie, że odwołanie dyrektora szkoły nastąpiło z naruszeniem art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 18 ust. 1 wymienionej ustawy o samorządzie terytorialnym (bowiem czynności tej dokonał Zarząd Miejski, który nie jest kompetentny do podjęcia uchwały w tym przedmiocie, lecz rada gminy), a ponadto nastąpiło z naruszeniem art. 38 cyt. ustawy o systemie oświaty.
Z powyższych rozważań wynika, że omówione rozstrzygnięcie Wojewody W. z dnia 1 lutego 1996 r. nie jest trafne w części kwestionującej uprawnienie Zarządu Miasta do podjęcia uchwały w sprawie odwołania dyrektora. Jest natomiast trafne w części dotyczącej zarzutu naruszenia przez Zarząd Miejski art. 38 ustawy o systemie oświaty. Uchwała Zarządu Miejskiego z dnia 2 stycznia 1996 r. nie wskazuje bowiem żadnej właściwej podstawy prawnej odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego wymienionej w art. 38 ustawy o systemie oświaty, która uzasadniałaby odwołanie dyrektora szkoły.
Przepis art. 97 pkt 13 ustawy o systemie oświaty zmienił art. 17 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela, ustalając, że zasady powierzania stanowisk kierowniczych w szkole określają odrębne przepisy. Takie przepisy zawiera ustawa o systemie oświaty. Regulujący odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole przepis art. 38 ustawy o systemie oświaty miał brzmienie ustalone w art. 1 pkt 35 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 101, poz. 504). Przepis art. 38 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w nowym brzmieniu stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole "w przypadkach szczególnie uzasadnionych może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia". Z zakwestionowanej przez Wojewodę W. uchwały Zarządu Miasta J.Z. nie wynika, czy w chwili jej podjęcia istniał szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w powyższym przepisie. Brak jakichkolwiek danych, czy przed podjęciem uchwały dokonano uprzednio reorganizacji szkolnictwa podstawowego na terenie gminy. Nie wiadomo, czy ustalono, które z czterech szkół będą zlikwidowane lub połączone z innymi albo częściowo przekształcone. W tych warunkach uchwała o odwołaniu dyrektorów wszystkich szkół mogła być uznana za przedwczesną, jeżeli nie było szczególnie uzasadnionych okoliczności, które usprawiedliwiały odwołanie dyrektorów w trybie tego przepisu. Uchwała Zarządu Miasta J.Z. nie powołuje się na takie szczególne przypadki. Z treści jej wynika, że nie wchodziło w rachubę odwołanie ze stanowiska dyrektora bez wypowiedzenia, bowiem odwołanie nastąpiło za trzymiesięcznym wypowiedzeniem. Wskazuje to na istotną wadę omawianej uchwały, która z tego powodu uzasadniała ingerencję nadzorczą Wojewody W. Okoliczności tych Naczelny Sąd Administracyjny nie rozważył i nie ocenił ich znaczenia prawnego pomimo zarzutów skargi, w której dopiero ex post powołano się na te okoliczności w sprawie. Z tego względu nie jest możliwe ustosunkowanie się w postępowaniu z rewizji nadzwyczajnej do tego, czy okoliczności te mogły mieć znaczenie przy ocenie uchwały Zarządu Miejskiego z punktu widzenia art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym.
W tej sytuacji Sąd Najwyższy uznał, że sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny z uwzględnieniem wszechstronnej oceny wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz rozważenia zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody W. Z tego względu nie mógł być uwzględniony wniosek rewizji nadzwyczajnej o uchylenie wymienionego rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem od oceny NSA zależy, czy zgodna z prawem jedna z istotnych części tego rozstrzygnięcia nadzorczego, usprawiedliwiała stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Miasta J.Z. w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, czy też rozwiązanie przewidziane w art. 91 ust. 4 tej ustawy.
Wbrew poglądowi wyrażonemu w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej, nie można uznać, że nie ma istotnego znaczenia prawnego w sprawie brak powołania w omawianej uchwale Zarządu Miasta J.Z. przepisu art. 38 ustawy o systemie oświaty, jako podstawy odwołania dyrektora szkoły, co zostało zasadnie wytknięte w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody W. Nie przesądzając jednak przy ocenie zasadności skargi znaczenia prawnego wymienionych w niej a pominiętych przez NSA zarzutów, że w sytuacji reorganizacji szkół podstawowych na terenie gminy istniała podstawa prawna do odwołania dyrektora szkoły, Sąd Najwyższy uznał, że ten aspekt sprawy wymaga jeszcze ponownego rozpatrzenia przez NSA w świetle art. 8 wyżej wymienionej Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Dlatego na zasadzie art. 393
Biorąc te okoliczności pod uwagę, Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.
