Sygnatura:
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie … (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne:
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ:
Rada Miasta
Data:
2009-04-03
Sąd:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Treść wyniku:
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Sędziowie:
Maria Taniewska-Banacka /przewodniczący/
Włodzimierz Kubik
Wojciech Organiściak /sprawozdawca/

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Wojciech Organiściak (spr.), Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody […] na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia […] r. nr […] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie: Wojewoda […] pismem z dnia […] złożył za pośrednictwem Rady Miejskiej w Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, w której wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr […] Rady Miejskiej w Ł. z dnia […] w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia […] Nr […] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ł. – jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449) w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm., dalej zwaną ustawą p.z.p.) oraz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 ustawy p.z.p.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżoną uchwałą Nr […] dokonano zmiany w uchwale nr […], która polegała na obniżeniu stawki "opłaty planistycznej" z […]% do […]%, a uchwale nadano wsteczną moc obowiązującą od […]. Podkreślono, iż zmiana stawki procentowej jest zmianą planu miejscowego i zgodnie z art. 27 ww. ustawy, dokonywana być ma w takim trybie w jakim uchwalany jest plan miejscowy, a więc po przeprowadzeniu procedury ustalonej w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, iż podjęcie przedmiotowej uchwały nie było poprzedzone wykonaniem większości czynności proceduralnych określonych w art. 17 ustawy p.z.p., a co w ocenie organu nadzoru stanowi istotne naruszenie trybu uchwalania zmiany planu i w świetle art. 28 ust. 1 ustawy p.z.p. winno skutkować nieważnością uchwały w całości. Podkreślono, iż bez znaczenia pozostaje fakt, iż zmiana planu dotyczyła wyłącznie zmniejszenia wysokości stawki "opłaty planistycznej". Wojewoda […] podkreślał, iż jego stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, na dowód czego wskazał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 204/06).
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż niedopuszczalne było także nadanie przedmiotowej uchwale mocy wstecznej. Działanie takie w ocenie organu nadzoru stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy p.z.p. Zgodnie z ostatnim przywołanym przepisem uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Podkreślono, iż co prawda przepis art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych przewiduje możliwość, nadania aktowi prawnemu wstecznej mocy obowiązującej pod warunkiem jednak, że nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawa. Wskazano, iż pierwotna uchwała obowiązuje od ponad dwóch lat, a ustalenia planu miały wpływ na szereg czynności cywilnoprawnych i administracyjnych, a nieruchomości objęte planem niewątpliwie były w tym czasie przedmiotem obrotu. Wskazano, iż w przypadku wejścia w życie z mocą wsteczną przedmiotowej uchwały zachodziłaby zasadnicza wątpliwość jakie stawki opłaty planistycznej należy stosować czy te z momenty zbycia tj. […]% czy nowe z mocą wsteczną tj. […]%.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta Ł. wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej informując jednocześnie, iż w sprawie nie toczyło się postępowanie administracyjne i brak jest w związku z tym akt postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę pełnomocnik podnosząc zarzut niedopuszczalności skargi podnosił, iż uchwała została podjęta wyłącznie w przedmiocie stawki renty planistycznej, czyli w zakresie podatków i opłat i jako taka podlegać winna właściwości regionalnej izby obrachunkowej, a nie Wojewody, który nie posiada w tym zakresie legitymacji do jej zaskarżenia.
Odnosząc się do meritum skargi pełnomocnik wskazał, że w ocenie skarżącego o ile doszło do naruszenia prawa, to nie było ono istotne na tyle, aby mogło prowadzić do nieważności przedmiotowej uchwały. Pełnomocnik akcentował, iż błędny jest pogląd organu nadzoru, co do tego, że zmiana stawki renty planistycznej wymaga przeprowadzenia całej procedury planistycznej przewidzianej w art. 17 ustawy p.z.p. na dowód czego przywoływał m. in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Kr 1294/06) oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 31 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SA/Łd 1043/07). Pełnomocnik skarżącego akcentował w oparciu o ww. wyroki, iż zmiana planu w zakresie obniżenia stawki renty planistycznej nie powoduje zmiany ustaleń planistycznych, a tylko takie zmiany byłyby zmianami istotnymi i wymagałyby zastosowania pełnej procedury planistycznej w całości z uwagi na to, że zmiana ta nie nakłada na obywateli dodatkowych obowiązków. Pełnomocnik rady podkreślał, iż przeprowadzona zmiana nie miała charakteru istotnego oraz wykazywał brak konieczności przeprowadzania czynności procedury planistycznej o jakich mowa w art. 17 pkt. 1, 3, 4, 5, 6, 7. Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie nadania przedmiotowej uchwale mocy wstecznej pełnomocnik akcentował, iż bezspornym jest, że uchwała działała na korzyść obywateli zmniejszając ich obciążenia fiskalne. Na dowód słuszności swoich wywodów przywoływał orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i podkreślał, iż w stanowisku Trybunału odnaleźć można także pogląd dopuszczający moc wsteczną przepisów stanowionego prawa w przypadku, gdy nie pogarszają one sytuacji prawnej adresatów normy prawnej.
Na rozprawie pełnomocnik Wojewody podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze oraz podkreślił, iż właściwość wojewody wynika z tego, że zmiana dotyczy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo wskazał, że choć istotnie ponawianie całej procedury planistycznej w przypadku zmiany jedynie opłaty po części mija się z celem, to jednak w pozostałym zakresie przeprowadzenie całej procedury wydaje się być konieczne.
Pełnomocnik skarżącego podtrzymał tezy odpowiedzi na skargę oraz podkreślał, iż do tej pory nie została wydana żadna decyzja dotycząca renty planistycznej, niesłusznym jest tym samym zarzut naruszania praw nabytych w zakresie mocy wstecznej uchwały. Dodatkowo pełnomocnik Rady Miasta Ł. akcentował, iż obniżenie wysokości opłaty jest korzystne dla mieszkańców, co na pytanie Sądu sprecyzował i ograniczył do właścicieli zbywających nieruchomości. Pełnomocnik wskazywał, iż rada miejska dyskutowała na temat skutków prawnych skarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zdaniem sądu administracyjnego, skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie podkreślenia wymaga to, że zgodnie z przepisami rozdziału VII Konstytucji RP gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego, posiadającą osobowość prawną. Zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi pod względem legalności, a organami nadzoru nad tą działalnością są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych – regionalne izby obrachunkowe. Taką kontrolę pod kątem legalności sprawują także sądy administracyjne w myśl art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.
Gmina ma osobowość prawną i przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe, jak również m.in. uprawnienie do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wynika z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 14, art. 17 i art. 20 ustawy p.z.p. W ramach tych uprawnień gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na jej obszarze. Działając w ramach posiadanych kompetencji i przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gmina nie może jednak dowolnie określać zasad postępowania przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i wprowadzaniu do niego zmian. W myśl art. 14 ust. 8 ustawy p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Tryb sporządzania i uchwalania planu został natomiast szczegółowo uregulowany w art. 17 powołanej ustawy. W myśl art. 27 ustawy p.z.p., stosowanie określonej w art. 17 powołanej ustawy procedury dotyczy również uchwalania zmian obowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowi on bowiem, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane.
Przepis art. 27 ustawy p.z.p. ma istotne znaczenie przede wszystkim ze względu na to, że zarówno przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i przy jego zmianie, zagwarantowane jest zainteresowanym osobom prawo przedstawiania i obrony swoich interesów m. in. poprzez wnoszenie wniosków i uwag do projektu planu (projektu zmian planu) – art. 17 pkt 1 i 11 ustawy p.z.p. Uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego pociąga bowiem za sobą konsekwencje nie tylko w sferze prawa własności, ale również w sferze praw i obowiązków, w tym także obciążeń i ewentualnych korzyści finansowych.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu pełnomocnika rady co do braku legitymacji wojewody do wniesienia skargi Sąd stwierdza, iż zarzut ten jest nieuprawniony. Błędne jest bowiem stanowisko pełnomocnika rady, iż organem właściwym dla oceny legalności podjętej uchwały jest regionalna izba obrachunkowa. Właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia, podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego, w sprawach wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz. U z 2001 r. Nr 55, poz. 577, ze zm.). W ocenie Sądu skarżona uchwała została podjęta w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i bez znaczenia jest tutaj fakt podjęcia jej tylko w zakresie "opłaty planistycznej". Zdaniem Sądu z regulacji przepisu art. 86 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że wojewoda jest organem nadzoru we wszystkich sprawach, które nie należą do kompetencji Prezesa Rady Ministrów ani do regionalnej izby obrachunkowej. Domniemanie kompetencji wojewody powoduje, że pojęcia "spraw finansowych", o których mowa w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, nie można interpretować rozszerzająco. W innym przypadku, każde zadanie z zakresu kompetencji samorządu gminnego, którego realizacja rodzić będzie skutki finansowe, należałoby zaliczać do "spraw finansowych". Z tego względu ustawodawca konstruuje katalog spraw należących do właściwości rzeczowej regionalnej izby obrachunkowej, określając w art. 11 ust. 1 pkt 1-6 ww. ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych przedmiot tych uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu mylny jest pogląd przyznający opłacie planistycznej cechy podatku w rozumieniu ustawy ordynacja podatkowa, a właściwość wojewody w zakresie uchwał dotyczących planów zagospodarowania przestrzennego, w tym także ich zmiany nie budzi żadnych wątpliwości.
Odnosząc się do meritum skargi Sąd stwierdza, iż okoliczności stanu faktycznego są bezsporne i nie są kwestionowane przez strony postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżona do Sądu uchwała w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie zmiany stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z […]% na […] % została podjęta bez przeprowadzenia stosownej procedury i z nadaniem jej mocy wstecznej tj. od dnia […].
Zgodnie zaś z brzmieniem art. 27 ustawy p.z.p., zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Zatem do każdej zmiany planu, także takiej, która dotyczy tylko zmiany wysokości stawki opłaty planistycznej, ma zastosowanie procedura ustalona w art. 17 ustawy p.z.p. Sąd podzielając częściowo stanowisko pełnomocnika rady, do którego w pewnym zakresie przychylił się także pełnomocnik wojewody, iż w przypadku zmiany wysokości stawek nie ma konieczności ponawiania wszystkich elementów procedury przewidzianej w art. 17 ustawy p.z.p. stwierdza, iż nie może jednak uznać części argumentacji pełnomocnika rady, w tym to poglądu prezentowanego na bazie wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Krakowie i Łodzi, że do zmiany planu polegającej na zmianie stawki renty planistycznej nie jest wymagane przeprowadzenie całej procedury planistycznej. Nie do przyjęcia jest zdaniem składu orzekającego sytuacja, iż nie realizuje się przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie zmiany wysokości stawek opłaty planistycznej przynajmniej niektórych elementów procedury, w tym szczególności nie zawiadamia się o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu. Sąd nie podziela w szczególności poglądów, jakie w tym zakresie przedstawił pełnomocnik rady, iż zawiadomienie było zbędne ponieważ zmiana nie godziła w interesy ewentualnych właścicieli nieruchomości i że trudno oczekiwać, aby w razie zmniejszenia stawki renty planistycznej właściciele składali wnioski do planu, w których sprzeciwialiby się takiemu postępowaniu. W ocenie składu orzekającego powyższe nie może być uznane za zgodne z prawem usprawiedliwienie dla pominięcia tego etapu procedury, a chociażby już dla tego, że opłata planistyczna nie tylko obciąża sprzedających nieruchomości w odniesieniu do których nastąpił wzrost ich wartości, ale także obniża wpływy gminy. Zatem nie można uznać, iż mandat jaki otrzymali radni w wyborach samorządowych upoważnia ich do zmiany tych dochodów z korzyścią dla nielicznych zapewne właścicieli nieruchomości, a ze szkodą dla pozostałych mieszkańców gminy. Tym bardziej, iż ustawa o p.z.p. dając radzie kompetencję do stanowienia planów miejscowych uprawnia radę do ich uchwalania pod konkretnymi warunkami, w tym jasno określonymi w art. 17 ustawy p.z.p. Dla przedmiotowej sprawy w ocenie składu orzekającego oznaczało to m. in. konieczność poinformowania mieszkańców gminy o planowanych zmianach i dania im możliwości wykorzystania uprawnień jakie przewiduje ustawa, w tym składania uwag. Nie można bowiem wykluczyć, iż część mieszkańców poinformowana o planach zmiany w obowiązującym prawie miejscowy jakim jest plan, nie będzie chciała zgodzić się na obniżenie dochodów gminy. Co więcej nie można wykluczyć, iż część właścicieli nieruchomości nie będzie chciała się zgodzić na proponowaną zmianę i zażąda jeszcze większego jej obniżenia. Zatem skład orzekający nie podziela twierdzeń pełnomocnika rady, iż uchwała nie narusza niczyich praw, tym bardziej, że działa ona wstecz i że nie sporządzono dla niej zgodnie z wymogiem art. 17 ust. 5 ustawy p.z.p. odrębnej prognozy skutków finansowych. Jak twierdzi bowiem pełnomocnik rady uznano, iż posiłkowo wystarczająca jest prognoza wykonana na potrzeby poprzedniego postępowania planistycznego z […]. Nie można zdaniem Sądu uznać za zgodne z prawem powyższego braku i jak chce pełnomocnik skarżącego dokonać zwykłego matematycznego zabiegu pomniejszenia wpływów o wielokrotność zmniejszenia samej opłaty. Okres dwóch lat zmienił w sposób oczywisty sytuację finansową większości gmin w kraju, co więcej Sąd wynosi z oświadczenia jakie pełnomocnik rady złożył w trakcie rozprawy, iż sprawa skutków finansowych przedmiotowej uchwały była dyskutowana na forum rady. Oznacza to, iż musiała budzić co najmniej pewne wątpliwości, a co zdaje się dodatkowo potwierdzać konieczność sporządzenia dla przedmiotowej uchwały prognozy jej skutków finansowych oraz przemawia za naruszeniem zapisu art. 17 ust. 5 ustawy p.z.p. Brak jak twierdzi pełnomocnik rady przy piśmie do Sądu z dnia […] jakichkolwiek akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie uniemożliwia jednak pełną weryfikację powyższego.
Sąd nie podziela także twierdzeń pełnomocnika rady, iż projekt nie wymagał wyłożenia, publicznej dyskusji, zapewnienia możliwości zgłaszania uwag i ich rozpatrywania dlatego, że "trudno było oczekiwać, że właściciele nieruchomości będą sprzeciwiać się zmniejszaniu obciążeń fiskalnych". Zmiana wprowadzona przedmiotową uchwałą działa bowiem na korzyść, ale tylko właścicieli nieruchomości, a zatem nie wszystkich mieszkańców gminy, a co oznacza wbrew twierdzeniu pełnomocnika rady, uchybienie zasadom procedury planistycznej i naruszenie prawa na tyle istotne, że uzasadnione jest stwierdzenie nieważności całości przedmiotowej uchwały.
Tym bardziej, że trafny jest także zarzut naruszenia prawa poprzez nadanie mocy wstecznej skarżonej uchwale. Jak wykazano wyżej uchwał działa na korzyść, ale jedynie znikomej części mieszkańców gminy, zatem twierdzenia pełnomocnika rady w tym zakresie Sąd uznaje za nie mające pełnego uzasadnienia. Co więcej dla Sądu nie jest jasne dlaczego organ nadał uchwale moc wsteczną, choć kwestia ta pozostaje poza kognicją, to należy zaważyć, iż także fakt działania przedmiotowej uchwały wstecz po części także potwierdza konieczność przeprowadzenia procedury planistycznej w zakresie informowania obywateli gminy o planowanej zmianie. Moc wsteczna uchwały dodatkowo mogłaby ograniczać dochody gminy, a tym samym zmniejszać np. jej możliwości inwestycyjne czy pomocowe w odniesieniu licznych zapewne potrzeb społeczności zamieszkującej na jej terenie. Nie jest też jasne jak zmiana działając wstecz miałaby się do założeń i realizacji budżetu gminy. Trudno jest też Sądowi uznać za uprawniony pogląd, że w przedmiotowej sprawie nadanie mocy wstecznej aktowi prawa miejscowego nastąpiło bez naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego. Rozumowanie przeciwne podważałoby co do zasady i poddawało w wątpliwość sens (cel) zapisów ustawy p.z.p. w zakresie opłaty planistycznej, a także istotę ogłaszania aktów normatywnych i starą rzymską zasadę – lex retro non agit. Takie działanie w ocenie Sądu dewaluuje reguły stanowienia prawa, ponieważ przeczy istocie demokratycznego państwa prawnego.
W ocenie Sądu to, że jak twierdzi pełnomocnik w oczekiwaniu na wejście uchwalonej zmiany planu w życie, nie wydano żadnej decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty planistycznej nie oznacza, że nie naruszono praw już nabytych. Wszyscy ci którzy sprzedali nieruchomości rzeczywiście by na tym skorzystali, ale przecież straciłaby na tym gmina, a co za tym idzie i jej społeczność. Zatem jeżeli tego typu zmianę rada wprowadza i to z mocą wsteczną, to musi mieć świadomość konieczności realizacji zapisów zawartych w art. 17 pkt. 1, 3, 5, 10, 11, 12, 13, 14 ustawy p.z.p., które w sposób istotny naruszono. W pozostały zakresie dotyczącym naruszenia art. 17 ustawy p.z.p. Sąd podziela argumentację pełnomocnika gminy, co jednak nie zmienia faktu, że istnieją wystarczające przesłanki do stwierdzenia nieważność skarżonej uchwały Nr […] z dnia […] w całości.
Sąd nie podziela poglądu, iż gmina jako beneficjent opłaty planistycznej jest uprawniona do takiej zmiany stawki procentowej, która nie wymaga powtórzenia przynajmniej części procedury przewidzianej w art. 17 ustawy p.z.p. Ponadto należy również zauważyć, że przepis art. 19 powołanej ustawy wyraźnie stanowi, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Wynika z niego zatem, że znajduje on zastosowanie w sytuacji, gdy sporządzono projekt planu, który został następnie przedstawiony radzie do uchwalenia a ta stwierdzi, że zachodzi konieczność dokonania w nim zmian. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.
Zgodnie z doktryną regulacja art. 27 ustawy p.z.p. odnosi się do trybu, a nie do przedmiotu rozstrzygnięcia rady gminy. Jest to o tyle istotne, że niejednokrotnie zmiana planu będzie przedmiotowo dotyczyć węższego zakresu, nie obejmując pełnego zakresu przedmiotowego obowiązującego planu miejscowego. Zmiana planu jest bowiem przykładem nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem (zob. [red] Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 245). Oznacza to, że rada gminy modyfikuje jedynie część rozstrzygnięcia w nowelizowanym akcie prawnym, pozostawiając pozostałe bez zmian. Modyfikacja planu niezależnie od jej zakresu wymagać będzie w każdym przypadku podjęcia stosownych działań, które powinny rozpocząć się od podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miejscowego (art. 17 pkt 1 ustawy).
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 27 wyraźnie stanowi, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane, a w art. 28 ust. 1 – że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Redakcja przepisu art. 27 oznacza konieczność odpowiedniego stosowania powołanych regulacji dotyczących trybu sporządzania planu zagospodarowania miejscowego (w szczególności art. 17). Przywoływana ustawa nie przewiduje żadnych wyjątków pozwalających na odstąpienie od przewidzianej w art. 17 procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ich zmian. Wobec tak kategorycznego brzmienia art. 28 ustawy p.z.p. należało uznać, że żadne względy celowościowe nie mogą naruszyć wykładni gramatycznej oraz systemowej zacytowanych wyżej przepisów. W świetle przepisu art. 27 ustawy p.z.p. należy stwierdzić, że każda zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, będąca zmianą przepisu gminnego, wymaga przestrzegania ustalonego w art. 17 ustawy p.z.p. trybu postępowania, jak przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym nie ma żadnych możliwości pominięcia, bez względu na rodzaj i zakres zmian, czynności przewidzianych w art. 17 pkt 1, 3, 5 oraz 10-14 cytowanej ustawy p.z.p. Pominięcie tych czynności stanowi istotne naruszenie trybu uchwalania zmian planu, powodujące nieważność uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy p.z.p. Skład orzekający podziela w przeważającej części wyrażone w tym zakresie, poglądy w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2006 r. (Sygn. akt II SA/Wr 204/06 Lex).
Zarzuty podniesione przez Wojewodę okazały się zasadne. Wojewoda wnikliwie przeanalizował uchwałę i szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko w skardze oraz na rozprawie, które w dużej części podziela skład orzekający.
W rozpatrywanej sprawie, podejmując uchwałę o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego bez zachowania tego trybu, organ gminy naruszył przepisy art. 17 ustawy p.z.p. co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności w całości.
W związku z powyższym Sąd w oparciu o przepisy art. 147 § 1 i art. 152 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Uzasadnienie wyroku