Sygnatura:
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie … (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne:
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ:
Rada Gminy
Data:
2009-06-12
Sąd:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Treść wyniku:
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Sędziowie:
Maria Taniewska-Banacka /przewodniczący sprawozdawca/
Włodzimierz Kubik
Wojciech Organiściak

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody […] na uchwałę Rady Gminy K. z dnia […] r. nr […] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie: W dniu […] Rada Gminy w K. podjęła uchwałę nr […] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1951 z późn. zm.), a także art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.).
Pismem z dnia […] Wojewoda […], działając na podstawie art. 93 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości jako sprzecznej z art. 17 w zw. z art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu Wojewoda […] podniósł, iż podczas uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalania aktu planistycznego określonego w art. 17 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pomimo bowiem dokonania zmian w projekcie planu, w tym w następstwie rozpoznania zgłoszonych uwag, z przedłożonej dokumentacji planistycznej nie wynika, by przed uchwaleniem planu dokonano w niezbędnym zakresie ponownych uzgodnień. Nadto z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "jednocześnie" świadczy o konieczności rozpatrzenia uwag na tej samej sesji rady gminy, na której uchwalany jest miejscowy plan. W załączniku nr 2 do przedmiotowej uchwały zatytułowanym "rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu" zawarto jednak następujący zapis: "uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. zostały rozpatrzone przez Radę Gminy w K. następującymi uchwałami, stanowiącymi załączniki do niniejszego rozstrzygnięcia", po czym następuje wyszczególnienie jedenastu uchwał Rady Gminy w K. podjętych znacznie wcześniej, na dwóch sesjach, tj. […] i […]. Organ nadzoru podniósł także, iż w toku dokonywania analizy prawnej uchwały dostrzegł nieprawidłowości związane z dołączonym do uchwały rysunkiem planu sporządzonym na mapie ewidencyjnej. W treści uchwały Rady Gminy w K. w § 3 ust. 1 pkt 2 widnieje bowiem stwierdzenie, iż ustalenia planu zawarte są na rysunku planu sporządzonym na mapie ewidencyjnej w skali 1:2 000 stanowiącym integralną część uchwały jako załącznik nr 1. Tymczasem na załączonym do przedmiotowej uchwały załączniku nr 1 widnieje opis: skala 1:10 000, na otrzymanym z kolei wraz z dokumentacją planistyczną załączniku nr 1 widnieje opis: skala 1:5 000. Ponadto w treści uchwały, w zapisach § 26 dla terenów urządzeń sportu USw określone zostało przeznaczenia terenu, jako m. in. wyciągi narciarskie (§ 26 ust. 1 pkt 1 uchwały), a w § 60 uchwały oznaczone symbolem A7aUSw i symbolem A77bUSw określone zostało przeznaczenie terenu jako usługi sportu-obiekty i urządzenia wyciągów narciarskich. Jak wynika jednak z przedłożonej dokumentacji planistycznej teren oznaczony symbolem A7bUSw obejmował grunty leśne m. in. stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w zarządzie Lasów Państwowych. Na zmianę przeznaczenia tych gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wydana została zgoda Ministra Środowiska w decyzji z […]. Jednakże decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 946/08). Ponadto zachodzi rozbieżność pomiędzy treścią uchwały a rysunkiem w zakresie dotyczącym obiektu i urządzenia wyciągu narciarskiego. Za niezgodne z prawem organ nadzoru uznał również postanowienia uchwały odwołujące się w swej treści do wymogów bądź ustaleń zawartych w przepisach odrębnych, bez wskazania o jakie konkretnie przepisy chodzi.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazała, iż w myśl art. 19 ust 1 u.p.z.p. jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu, ponawia w niezbędnym zakresie czynności, o których mowa w art. 17. W ocenie Rady Gminy istotne znaczenie w cytowanej normie prawnej ma sformułowanie w niezbędnym zakresie. Zwrot ten wskazuje bowiem na to, że istnieją przypadki, w których uzgodnień ponownych nie trzeba dokonywać. W niniejszej sprawie Rada Gminy K. uwzględniła niektóre uwagi, lecz nie zachodziła konieczność ponowienia procedury planistycznej dla części planu objętych zmianą. Część zmian nie wymagała bowiem w ogóle uzgodnień, odnośnie natomiast tartaku jedynym opiniującym mógł w tym wypadku być Wojewoda w zakresie wymogów ochrony środowiska, a rezygnacja z uciążliwej inwestycji nie stanowi zagrożenia dla środowiska naturalnego, tylko je likwiduje. Skoro wiec Wojewoda zaopiniował wcześniej pozytywnie projekt planu z lokalizacją uciążliwego dla środowiska tartaku, to wyłączenie z projektu planu takiej lokalizacji, tym bardziej było zgodne z opinią Wojewody co do wymogów ochrony środowiska i nie wymagało ponownego opiniowania. Rada podniosła też, iż Wojewoda w treści skargi wskazuje na zapis art. 20 ust 1, podkreślając że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno nastąpić po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu natomiast Rada Gminy K. rozpatrzyła uwagi wcześniej – w dniu […] i […], podejmując kolejnych 11 uchwał. Uchwały te szczegółowo zostały jednak przypomniane na sesji w czasie której uchwalano plan miejscowy i stanowiły załącznik nr 2 do uchwały przyjmującej plan. Rada Gminy nie podzieliła nadto zarzutów Wojewody […] wobec skali rysunku planu. W formie dokumentu oryginalnego rysunek sporządzono bowiem w skali 1:2000, zgodnie z zapisem w tekście zaskarżonej uchwały. Co do zarzutów w zakresie terenów urządzeń sportu i wyciągów narciarskich Rada Gminy wskazała, że przedłożona do oceny dokumentacja planistyczna wyraźnie wskazuje, że obszary lasów państwowych stanowiące własność Skarbu Państwa nie zostały ujęte w terenach oznaczonych ww. symbolem, gdyż nie uzyskano zgody Ministra Środowiska na zmianę sposobu ich użytkowania. Natomiast zgoda Marszałka Województwa […] na zmianę przeznaczenia lasów prywatnych – m.in. objętych jednostkami planu oznaczonymi symbolem A7aUSw i A7bUSw jest prawomocna i na tej podstawie utrzymano w planie urządzenia związane z lokalizacją wyciągów i tras narciarskich. Co do zarzutów w zakresie odniesień do przepisów odrębnych Rada Gminy wskazała, że w celu zapewnienia uniwersalności planu oraz braku konieczności częstego dostosowywania do zmieniającej się nomenklatury i nazewnictwa ustawowego warto posługiwać się zapisami wskazującymi na odniesienie do przepisów odrębnych. Taka technika prawodawcza przyjęta jest w praktyce, nie tylko w redagowaniu prawa miejscowego, ale zwłaszcza prawa powszechnie obowiązującego.
W trakcie rozprawy w dniu 30 września 2009 r. pełnomocnik Wojewody […] wycofał zarzut dotyczący nieprawidłowej skali rysunku planu. Rozszerzył natomiast zakres skargi formułując ustnie, a następnie pisemnie pismem procesowym z dnia […], dodatkowe zarzuty wobec uchwały stanowiącej przedmiot skargi. Wskazał bowiem, iż zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) wynika jednoznacznie, iż parametry drogi muszą być wyraźnie określone w tekście planu. Niedopuszczalnym jest, jak uczyniła to Rada Gminy w K. w §13 ust. 3 uchwały, określenie jedynie minimalnej szerokości linii rozgraniczających drogi. Rada wprowadziła nadto możliwość zmiany parametrów drogi poza ustaleniami planu uzależniając to od zgody zarządcy drogi czy też uzasadnionych warunków lokalnych i struktury własnościowej terenu (§13 ust. 5, 7 i 8 uchwały). Niedopuszczalna jest jednak w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwość zmiany czy odstąpienia od jego ustaleń inaczej, jak tylko poprzez zmianę tegoż planu w trybie i nasadach określonych ustawą. Zarzut dotyczący wprowadzenia przez Radę możliwości odstąpienia od stosowania ustaleń planu należy podnieść również w stosunku do treści § 8 ust. 6, §11 ust. 1 pkt 2, § 20 ust. 3 pkt 5, ust. 4 pkt 3 lit. c, § 21 ust. 3 pkt 8 , § 22 ust. 3 pkt 8 uchwały. Z kolei w § 24 uchwały nie tylko przewidziano możliwość określenia parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenów urządzeń sportu i rekreacji US poza ustaleniami planu, ale przede wszystkim dla tych terenów w ogóle nie określono w miejscowym planie zagospodarowania terenu jakichkolwiek parametrów i wskaźników zabudowy. Z kolei w § 74 uchwały określono stawki procentowe służące naliczaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych planem. Stawkę tę określono w różnej wysokości dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami MN. MNR, MNL, UMN, UMN i U oraz 0% dla terenów pozostałych pomimo, że stawka zerowa jest niedopuszczalna. Organ nadzoru wskazał nadto, że zaskarżona uchwała w wielu miejsca posługuje się pojęciami nieostrymi i niezdefiniowanymi co stanowi naruszenie przepisu art. 2 Konstytucji RP. W zaskarżonej uchwale umieszczono także szereg postanowień stanowiących powtórzenie przepisów ustaw lub ich modyfikację Wreszcie, w uchwale umieszczono szereg postanowień wykraczających poza materię miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. reguła interpretacyjna (§ 4 uchwały), obowiązek wpisania do gminnej ewidencji zabytków obiektów wymienionych w § 12 ust. 2 pkt 2 lit. i (kwestie dotyczące prowadzenia gminnej ewidencji zabytków regulują przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), z których część stanowi nie przepisy, a informacje o stanie faktycznym czy intencjach Rady Gminy – § 12 ust. 2 pkt 5 lit. c. Działanie takie stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu, gdyż wprowadzając takie regulacje Rada Gminy w K. wykroczyła poza przyznane jej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami szczególnymi upoważnienie. Organ nadzoru podniósł też, że Rada określając przeznaczenie poszczególnych terenów w sposób precyzyjny określiła jakiego rodzaju inwestycje mają być lokowane na poszczególnych terenach m.in. § 40 ust. 1 uchwały – "kościół rzymsko-katolicki", § 55 -"boisko", § 46 ust. 1 – "oczyszczalnia ścieków", § 65 – "kościół rzymsko-katolicki". Tymczasem działanie takie stanowi przekroczenie władztwa planistycznego gminy.
Ustosunkowując się pismem z dnia […] do rozszerzenia zarzutów skargi pełnomocnik Rady Gminy ponownie wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Podniosła, iż wbrew zarzutom Wojewody […] w tekście planu (uchwały) wyraźnie określono układ komunikacyjny i sieć infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Ustalenia planu miejscowego określają bowiem jednoznacznie i właściwie minimalne szerokości dróg istniejących i projektowanych na terenie objętym planem. Żaden natomiast przepis prawa powołany przez Wojewodę […] w skardze nie obliguje Rady Gminy do określenia maksymalnej szerokości linii rozgraniczających w części opisowej. Natomiast w § 13 ust 4 zaskarżonej uchwały ustalono, że przebieg linii rozgraniczających dróg określa rysunek planu, jednoznacznie wskazując, jaki teren (maksymalnie) można zająć pod realizację danej drogi. Z kolei kwestionowane zapisy § 13 ust. 5,7 uchwały są rozwinięciem interpretacyjnym § 7 ust.2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Korekty przebiegu tras drogowych dopuszczone w ust.8 mają na celu umożliwienie, bez konieczności zmiany planu, drobnej korekty przy projektowaniu przebiegu tras w specyficznie trudnych warunkach górskich gminy K. Odniesienie w tekście uchwały do uzgodnienia z właściwym zarządca drogi daje gwarancję zaprojektowania jej i wykonania (przez różne podmioty) zgodnie z obowiązującymi przepisami. Rada Gminy nie podzieliła także pozostałych zarzutów dotyczących wprowadzenia możliwości odstąpienia od ustaleń planu. W stosunku do treści § 8 ust. 6 zaskarżonej uchwały dopuszczającego, w określonej sytuacji, zmniejszenie wyżej podanych szerokości linii rozgraniczających po uzyskaniu zgody właściwego zarządcy drogi, wskazano bowiem, iż jest on jedynie powtórzeniem powszechnie obowiązującego przepisu – ustawy o drogach publicznych, który w art. 43 ust. 2 określa możliwość innego usytuowania obiektu budowlanego przy drodze, wyłącznie za zgodą zarządcy drogi. W stosunku do § 11 ust. 1 i 2 – dotyczącego ustaleń dla terenów położonych w strefach ochrony sanitarnej ujęć, do tekstu planu przeniesiono z kolei treść powołanej na wstępie ust 1 decyzji Wojewody […], w części dotyczącej obszaru gminy K. Natomiast § 20 ust 3 pkt 5 nie stanowi możliwości odstąpienia od stosowania ustaleń planu, a wręcz jest ustaleniem planu, które wymaga dostosowania formy uzupełniającej zabudowy do istniejących w sąsiedztwie form budownictwa w konkretnych sytuacjach wskazanych w uchwale. Ta sama interpretacja dotyczy zapisów uchwały w ust.4 pkt 3 lit. c oraz w § 21 ust.3 pkt 8 i § 22 ust.3 pkt 8. Z kolei § 24 uchwały wynika z faktu, iż wolą władz gminy było przeznaczenie terenu pod szeroki wachlarz usług związanych ze sportem i rekreacją. Rada Gminy K. podniosła też, że decydując się na uchwalenie planu o treści zakwestionowanej przez Wojewodę […], zwłaszcza w zakresie dotyczącym ogrodzeń, reklam, zieleni tradycyjnej, materiałów wykończeniowych, przyjęła sformułowania i zwroty będące dosłownym powtórzeniem zaleceń wymaganych przez organy ochrony środowiska, ochrony zabytków i przyrody. Dotyczy to również użytych w tekście planu "powtórzeń" przepisów odrębnych dotyczących ochrony zabytków. Jeśli działanie takie uznaje się za "niedopuszczalne", to należy winić za ten stan rzeczy organy Wojewody, które nie tylko uzgodniły powyższe zapisy uchwały, ale wręcz egzekwowały ich uwzględnienie podczas uzgadniania projektu planu. W odniesieniu do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego gminy poprzez indywidualne określenie przeznaczenia terenu (kościół rzymsko-katolicki, oczyszczalnia ścieków itp.) należy zauważyć, że plan miejscowy w szczegółowej, katastralnej skali, wymaga adekwatnego, szczegółowego podejścia do konkretnych inwestycji. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów dotyczących, dopuszczalności ustalenia zerowej stawki opłaty planistycznej Rada wskazała, że wprawdzie komentarze do art. 36 ust 4 ustawy, a również wyroki sądowe wskazują na niewłaściwość określenia w planie miejscowym stawki wzrostu wartości nieruchomości 0%, jednak nie powinno się to odnosić do każdego planu. W przypadku planu obejmującego obszar całej gminy, zawsze mogą się w nim bowiem znaleźć tereny, których wartość nie wzrosła poprzez objęcie ich planem miejscowym. Są to np. tereny lasów i gruntów rolnych nie przewidziane do jakiegokolwiek innego użytkowania. W planie dla Gminy K. dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zainwestowanie wyznaczono stawki procentowe wzrostu wartości do 30%. Natomiast dla terenów, gdzie utrzymano dotychczasowe przeznaczenie a wartość ich poprzez ustalenia planu nie wzrosła, wyznaczono stawkę "0%".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności odnieść się należy zatem do tych ustaleń planu, których wadliwość przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Nie oznacza to jednak, iż kształtowanie polityki przestrzennej może mieć charakter arbitralny, a przepisy zezwalają radzie gminy na dowolność zawartych w planie zagospodarowania ustaleń. Przeciwnie, szczegółowość przepisów art. 9 – 20 wskazanej wyżej ustawy, regulujących tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednoznacznie wskazuje na to, iż każde zawarte w planie ustalenie wymaga stwierdzenia zgodności zapisu ze studium, rozpatrzenia ewentualnych uwag, analizy sposobu realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasad ich finansowania. Także zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo znaleźć winny swoje odzwierciedlenie w planie miejscowym został przez ustawodawcę doprecyzowany. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo:
1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;
2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;
3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego;
4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;
5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;
6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy;
7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych;
8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;
9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;
10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;
11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;
12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.
W konsekwencji faktu, iż przytoczony powyżej przepis stanowi normę o charakterze ius cogens organ gminy podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może pominąć żadnego z wskazanych wyżej elementów, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Rada gminy jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Obligatoryjnie winna zatem m.in. określić w planie stanowiące element o charakterze obowiązkowym szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy. Wymogi w tym zakresie precyzuje § 4 pkt 8 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w myśl którego ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości gruntów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.
Skład orzekający stwierdza, iż przedłożony do kontroli plan miejscowy postanowień takich nie zawiera. Znajduje się w nim wprawdzie § 9 zatytułowany "Zasady i warunki podziału nieruchomości" jednak ogranicza się on do wskazania ogólnych warunków dopuszczalności podziału (podziału można dokonać jeśli jest on zgodny z planem, z przepisami odrębnymi, winien on zapewnić dostęp działek do drogi publicznej i możliwość doprowadzenia urządzeń infrastruktury technicznej). Odnośnie scalania paragraf ten jest jeszcze bardziej lakoniczny stwierdzając jedynie, iż "Dopuszcza się podziały i scalanie działek prowadzące do uzyskania wielkości działki zgodnej z ustaleniami planu", nawet bez wskazania, o które ustalenia planu chodzi. Niewątpliwie zatem tego typu ogólne postanowienia nie stanowią szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, których wprowadzenia wymaga art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, a tym samym uchwała w tej części nie zawiera elementów uznanych przez ustawodawcę za obligatoryjne (do zarzutu tego notabene Rada Gminy nie odniosła się ani w odpowiedzi na skargę, ani też w dodatkowym piśmie procesowym, o którym mowa powyżej).
Odnosząc się do dalszych koniecznych elementów planu wskazać należy, iż w myśl art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy rada gminy winna obligatoryjnie określić stawki procentowe, w sposób umożliwiający ustalenie opłaty uregulowanej w art. 36 ust. 4 komentowanej ustawy. Należy zatem w tym miejscu przypomnieć, iż w myśl przywołanego art. 36 ust. 4 ustawy jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.
Jak słusznie podnosi Wojewoda […], cytując w tej mierze fragment uzasadnienia wydanego w innej sprawie wyroku tut. Sądu, wolą ustawodawcy było aby wysokość stawki procentowej, o której mowa, co do zasady ustalana była w planie miejscowym na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, to jednak dopuszczalny zakres tego uznania doznaje istotnych, wskazanych w ustawie ograniczeń. Ustawodawca limitując górną wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a jednocześnie czyniąc jej pobieranie obligatoryjnym wykluczył bowiem zarówno możliwość ustalenia stawki procentowej przekraczającej 30%, jak również możliwość ustanowienia jej na poziomie 0%. Stawka 0% narusza bowiem wyartykułowaną przez ustawodawcę zasadę, iż wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą rodzi ustawowy obowiązek pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejścia uchwały w życie. Tym samym ustalenie stawki zerowej renty planistycznej nie mieści się w granicach administracyjnego uznania wynikających z art. 36 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przeczy bowiem woli ustawodawcy, który wprowadził rentę planistyczną jako jeden z elementów systemu danin publicznych. Teza ta na gruncie zarówno ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., jak też u.p.z.p. wyrażana była w orzecznictwie wielokrotnie – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., II OSK 410/05, LEX nr 196499; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2006 r., II OSK 325/06, LEX nr 266911; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r., II OSK 1041/06, LEX nr 289039; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2006 r., II OSK 1247/05, LEX 289297.
Pogląd o niedopuszczalności ustanawiania stawki zerowej służącej naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości Skład orzekający w pełni podziela. Stawka taka stwarza bowiem sytuację niedopuszczalną kiedy to pomimo wzrostu wartości nieruchomości, a więc zaistnienia przesłanek ustawowych, wójt, burmistrz albo prezydent nie zrealizuje bezwzględnie ciążącego na nim obowiązku i nie pobierze opłaty, o której traktuje art. 36 ust. 4 ustawy, tym samym rezygnując z jednej z ustawowo ustanowionych danin publicznych.
Podkreślenia wymaga jednak, iż bezprawność, o której mowa, odnosi się jedynie do sytuacji gdy wskutek uchwalenia bądź zmiany planu wzrost wartości nieruchomości faktycznie nastąpił, a pomimo to rada gminy wprowadziła stawkę zerową dopuszczając się tym samym wykroczenia poza zakres ustawowej delegacji i obejścia przepisu traktującego o obowiązku naliczenia i pobrania opłaty planistycznej (także we wszystkich przywołanych wyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż zakaz ustanawiania stawki zerowej dotyczy opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, tylko bowiem do przypadku takiego wzrostu odnosi się art. 36 ust. 4 u.p.z.p.).
Odnosząc powyższe uwagi do ustaleń przedłożonego Sądowi planu miejscowego stwierdzić należy, iż wprawdzie w zgodzie z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy zawiera on postanowienia dotyczące stawek renty planistycznej jednak postanowienia te w sposób widoczny naruszają prawo. W myśl bowiem § 74 zaskarżonej uchwały stawka jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w obszarze objętym planem wynosi 15% dla terenów oznaczonych symbolem MN, MNR, 20% dla terenów oznaczonych symbolem MNL, UMN, U, USw oraz US,UT natomiast dla pozostałych terenów 0%.
Sąd stwierdza zatem, iż sposób regulacji w planie miejscowym stawki opłaty, o której mowa, nie odpowiada wymogom prawa. Wprowadza bowiem na części terenów objętych planem niedopuszczalną stawkę zerową nawet w razie wzrostu na terenach tych wartości nieruchomości. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika Rady Gminy zawartym w piśmie z dnia […], iż stawka ta dotyczy jedynie terenów, na których nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości np. terenów lasów i gruntów rolnych, w rzeczywistości w żadnej mierze nie można jednak domniemywać, iż sformułowanie zawarte w kwestionowanym ustaleniu stanowi jedynie niefortunny skrót myślowy mający w rzeczywistości oznaczać, iż nie nakłada się opłaty na terenach, na których wartość nieruchomości pozostała nie zmieniona. Taka intencja Rady nie wynika bowiem z przedłożonych Sądowi materiałów planistycznych, domniemanie to sprzeczne byłoby nadto z literalnym brzmieniem § 74 ust. 1 planu, który jednoznacznie traktuje o opłatach cyt. ", o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy" a więc opłatach z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Nadto tereny objęte zerową stawką opłaty to nie tylko obszary leśne i rolne lecz także znaczna część terenów przeznaczonych na usługi (w tym usługi handlu, usługi bankowe) oraz niezbędne mieszkania, obiekty produkcyjne itp. Podkreślić wreszcie trzeba, iż w Gminie K. nie obowiązywał uprzednio plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego a w konsekwencji twierdzenie, że wartość nieruchomości na terenach objętych stawką zerową wskutek uchwalenia planu stanowiącego przedmiot obecnej kontroli nie wzrosła, pozbawione jest przekonujących dowodów. Z przedłożonych dokumentów nie wynika bowiem by przed uchwaleniem planu Rada Gminy skontrolowana i poddała analizie (do czego zresztą nie jest organem właściwym) jaki był sposób faktycznego zagospodarowania każdej spośród położonych na obszarach tych nieruchomości (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.)
Zdaniem Składu orzekającego, wskazane powyżej wady przesądzają o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Ewentualne stwierdzenie nieważności jedynie w przytoczonych powyżej częściach nie jest w przedmiotowej sprawie dopuszczalne. Pozbawiłoby bowiem uchwałę postanowień, które obligatoryjnie muszą wchodzić w jej skład.
Wobec stwierdzenia nieważności całości zaskarżonej uchwały na skutek istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 i 12 ustawy pozbawione głębszego celu stało się dokonanie przez Sąd szczegółowej analizy innych wskazanych przez organ nadzoru naruszeń dokonanych zaskarżoną uchwałą. Nie wdając się zatem w szczegółowe rozważania przykładowo wskazać zatem jedynie można, iż Sąd podziela podniesione przez organ nadzoru zarzuty dotyczące np. niedopuszczalności umieszczania w planie postanowień, zawierających normy otwarte, pozwalające wyszczególnionym podmiotom na indywidualne uzgadnianie odstępstw od uchwalonego planu. (por. w tej mierze np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1148/07, OwSS 2007/4/91). Naruszają zatem prawo te postanowienia planu, które zezwalają na zmniejszenie minimalnych odległości lokalizacji nowych obiektów od krawędzi jezdni po uzyskaniu zgody właściwego zarządcy drogi (§ 8 ust. 6 uchwały), zezwalają na odstępstwa w zakresie strefy ochrony sanitarnej za zgodą właściwych organów (§ 11 ust. 1 pkt 2), zezwalają na zmniejszenie, za zgodą zarządcy, minimalnej, określonej planem, szerokości jezdni (§ 13 ust. 5), zezwalają na odstępstwa w zakresie wskaźników zabudowy (§ 20, ust. 3 pkt 5, ust. 4 pkt 3 lit. c, § 21 ust. 3 pkt 8, § 22 ust. 3 pkt 8).
Sąd podziela także zastrzeżenia Wojewody […] wobec wielokrotnego posłużenia się w uchwale odesłaniem do bliżej nieokreślonych "przepisów odrębnych", co tym samym, w razie zmiany tychże, spowodować może automatyczne zmiany postanowień planu bez potrzeby przeprowadzenia wymaganej w celu zmiany planu miejscowego procedury. Czyni to nadto ustalenia planu nie precyzyjnymi, uniemożliwia też de facto osobom bez fachowego przygotowania właściwe odczytanie i interpretację odsyłających do przepisów odrębnych postanowień planu. Podkreślenia wymaga, że ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych nie tylko nie wyjaśnia zawarty w § 4 uchwały słowniczek, lecz wręcz je wzmaga podając wśród definicji legalnych, iż przepisy odrębne to cyt. "przepisy obowiązujących ustaw wraz z aktami wykonawczymi", interpretować je należy cyt. "zgodnie z aktualnie obowiązującymi aktami prawnymi", a nie ujęte w słowniku określenia należy cyt. "rozumieć zgodnie z definicjami ujętymi w przepisach odrębnych".
Podzielić należy też zarzuty Wojewody dotyczące dokonywania w uchwale powtórzeń bądź modyfikacji unormowań zawartych w innych aktach normatywnych – § 12 ust. 2 pkt 1 lit. b, § 12 ust. 2 pkt 2 lit. h, § 12 ust. 2 pkt 5 lit. d uchwały. Jakiekolwiek bowiem inkorporowanie przepisów ustawowych do aktów prawa miejscowego uznać należy z punktu widzenia techniki prawodawczej za bezwzględnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 44; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98, OwSS 2000, nr 1, poz. 17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2003 r., I SA/Lu 882/02, Fin. Kom. 2003, nr 4, poz. 53; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., II SA/Wr 2572/02, Dz. Urz. Opols. 2003, nr 78, poz. 1520).
W konsekwencji powyższych uwag w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a Sąd obowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Wskazać bowiem należy, iż przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a., w związku z czym na podstawie argumentacji a contrario należy przyjąć, że "(…) każde -istotne naruszenie prawa- aktem organów gmin, powiatów, województw oraz związków gmin i związków powiatów oznacza ich nieważność" – por. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 464; A. Kabat /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, s. 148. Wobec powyższego skarga musiała zatem odnieść skutek, zaś wskazane wyżej naruszenia zasad sporządzania planu skutkują, z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nieważnością uchwały.
W wyroku stwierdzającym nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie odniósł się do kwestii ewentualnego wstrzymania wykonania tej uchwały (art. 152 p.p.s.a.) albowiem wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (art. 61 § 3 p.p.s.a.).

Uzasadnienie wyroku