Sygnatura:
6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne:
Drogi publiczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane: IIOZ 844/09
IIOZ 845/09
Skarżony organ:
Minister Infrastruktury
Data:
2008-09-12
Sąd:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Treść wyniku:
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Sędziowie:
Marian Wolanin /przewodniczący sprawozdawca/

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skarg P. C., M. P., D. B., J. K., B. K., S. K., P. K., K. W., W. W., P. L., A. J., M. J., S. C., I. C., Z. P., H. S., M. S., I. K., P. K., J. K., M. H., M. H., A. K., A. K., R. K., L. S., R. S., B. R., na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia […] czerwca 2008 r. nr […] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej I. stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody […] z dnia […] stycznia 2008 r. nr […] z naruszeniem prawa w części, w której obie decyzje dotyczą ustalenia wymagań powiązania projektowanej drogi krajowej […] z drogami (pkt II decyzji Wojewody […] z dnia […] stycznia 2009 r.) w zakresie węzła typu WA "[…]" z drogą krajową nr […] […], węzła typu WA "[…]" z drogą krajową nr […] […], węzła typu WA "[…]" z drogą wojewódzką nr […] […], przejazdu drogowego na skrzyżowaniu z drogą powiatową nr […] […], przejazdu drogowego na skrzyżowaniu z drogą powiatową nr […] […], węzła typu WB "[…]" z drogą gminną ul. […] w m. […] – "[…]"; II. oddala skargi w pozostałym zakresie; III. umarza postępowanie sądowe wszczęte ze skarg B. K., S. K., P. K. i R. K.; IV. zwraca ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżących B. K. i S. K. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych stanowiącą połowę uiszczonego wpisu sądowego; V. zwraca ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżącego P. K. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych stanowiącą połowę uiszczonego wpisu sądowego; VI. zwraca ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżącego R. K. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych stanowiącą połowę uiszczonego wpisu sądowego.
Uzasadnienie: Zaskarżoną decyzją z dnia […] czerwca 2008 r. nr […] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Wojewody […] nr […]znak […] z dnia […] stycznia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji: budowa Zachodniej Obwodnicy miasta P. w ciągu drogi krajowej nr S[…] na odcinku Z. – autostrada A[…] i w ciągu drogi krajowej nr S[…] w rejonie węzła "G." autostrady A[…] w gminach S., D., K., T., R., powiat […] i miasto P., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr […] w obrębie nr […] N. ark. 1 gmina R., działki ewidencyjnej nr […] w obrębie nr […] K. ark. 1 gmina R. i działek ewidencyjnych nr […] i nr […] w obrębie D. ark. 1 gmina D. poprzez: uchylenie rysunku nr 02-02 mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi w załączniku graficznym nr 1 zaskarżonej decyzji i uchylenie arkuszy nr 10 i nr 11 mapy z projektem podziałów oraz wykazów zmian gruntowych w częściach dotyczących ww. działek, uchylenie arkusza nr 18 mapy z projektem podziałów oraz wykazów zmian gruntowych w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr […] i nr […] w obrębie D. ark. 1 gmina D. w załączniku nr 2 do decyzji organu I instancji, uchylenie rysunku nr 02-04 mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi w załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy w tym zakresie, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody […] z dnia […] stycznia 2008r.
W obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano m.in., iż postępowanie w sprawie wszczęto na podstawie wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 31 października 2007 r. W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego wpłynęło do organu pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. z dnia 25 marca 2008 r., w którym inwestor, w nawiązaniu do wniesionych odwołań, wniósł o uchylenie decyzji Wojewody […] z dnia […] stycznia 2008 r., w zakresie zatwierdzenia projektów podziałów gruntów dla następujących nieruchomości:
– […] obręb N., gmina R. i […] obręb K., gmina R. (w rejonie działki […] – właściciel P. C.),
– […] i […] obręb D., gmina D. – właściciel T. i P. J.
Inwestor wniósł również o zatwierdzenie skorygowanych projektów podziału gruntów dla powyższych nieruchomości, załączając nowe mapy i podnosząc, że granice działek […],[…] i […] do wykonania podziału zostały przyjęte na podstawie dokumentów znajdujących się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w P., zgodnie z obowiązującymi przepisami. Po wydaniu decyzji lokalizacyjnej P. C. ujawnił nowe dokumenty własnościowe, a Ośrodek przeanalizował swoje dokumenty, stwierdzając, że popełniono tzw. "błąd kreślarski". Ośrodek skorygował powyższy błąd i dlatego GDDKiA przedstawiła skorygowane projekty podziału gruntów w przedmiotowym zakresie, w celu zatwierdzenia na etapie rozpatrywania odwołań. Ponadto GDDKiA przeanalizowała potrzebę zajętości terenu i możliwości zmniejszenia obszaru inwestycji, rezygnując z zajęcia i podziału działek nr […] i […], należących do T. i P. J.
Organ, analizując otrzymane mapy stwierdził, że przedstawiono na nich jedynie projekty podziałów dla działek wyszczególnionych w piśmie, a nie przedstawiono projektów podziału działek, które nie uległy zmianie. Organ uznał więc, że nie będzie możliwa zamiana map, ponieważ po uchyleniu starych map i po ustaleniu w to miejsce przysłanych załączników, dla części działek podział nie zostałby zatwierdzony. Dlatego też, przy kolejnym piśmie z dnia 30 kwietnia 2008 r., inwestor przysłał poprawione mapy przedstawiające projekty podziałów, a przy piśmie z dnia 9 maja 2008 r. organ otrzymał od inwestora mapy, na których przedstawiono zmieniony przebieg linii rozgraniczających drogi w rejonie działek nr […] w obrębie N., gmina R., nr […] obręb K., gmina R. oraz nr […] i […] w obrębie D., gmina D.
Minister Infrastruktury, mając na względzie zarzuty podniesione w odwołaniach przez P. C. oraz T. i P. J., przychylił się do wniosku inwestora i działając na podstawie przepisu art. 138 §1 pkt 2 kpa, w punkcie I sentencji swojej decyzji orzekł o uchyleniu w decyzji organu I instancji rozstrzygnięcia dotyczącego działki ewidencyjnej nr […] w obrębie N. ark. 1 gmina R. i działki ewidencyjnej nr […] w obrębie K., ark. 1 gmina R. poprzez uchylenie rysunku nr 02-02 w załączniku graficznym nr 1 zaskarżonej decyzji i poprzez uchylenie arkuszy nr 10 i nr 11 wraz z wykazami zmian gruntowych, w częściach dotyczących ww. działek w załączniku nr 2 zaskarżonej decyzji, zawierającym mapy z projektami podziałów, wraz z wykazami zmian gruntowych. Orzekając w tym zakresie, organ ustalił nowe załączniki mapowe, stanowiące załącznik nr 1, nr 2 i nr 3 do niniejszej decyzji oraz nowe wykazy zmian gruntowych, stanowiące załączniki nr 4 i nr 5 do niniejszej decyzji.
W punkcie II swojej decyzji Minister Infrastruktury uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia dotyczące działek ewidencyjnych nr […] i nr […] w obrębie D. ark. 1, gmina D., poprzez: uchylenie na stronie 2 decyzji, w jej wierszu trzecim licząc od góry, zapisu – "nr […] i nr […]" oraz na jej stronie 4, w kolumnie przedstawiającej podziały nieruchomości w gminie D. w obrębie D., wiersza czwartego i szóstego, licząc od dołu tej kolumny.
Organ uchylił również załączniki graficzne: rysunek nr 02-04 w załączniku graficznym nr 1 zaskarżonej decyzji oraz arkusz nr 18 oraz wykazy zmian gruntowych dotyczące ww. działek w załączniku nr 2 zaskarżonej decyzji, zawierającym mapy z projektami podziałów wraz z wykazami zmian gruntowych.
Orzekając w tym zakresie, organ ustalił nowe załączniki graficzne, stanowiące załącznik nr 6 i nr 7 do niniejszej decyzji oraz nowe wykazy zmian gruntowych, stanowiące załączniki nr 8 i nr 9 do niniejszej decyzji.
Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość wymogom przedstawionym w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721, ze zm.) oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji organu I instancji poza częścią uchyloną w sentencji zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów M. S. organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach (…) nie uzależniają wydania decyzji ustalającej lokalizację drogi od wcześniejszego wydania postanowienia przez Ministra Środowiska w przedmiocie uzgodnień środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Natomiast koniecznym elementem decyzji lokalizacyjnej, określającej warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która w przedmiotowej sprawie została wydana przez Wojewodę […] w dniu […] czerwca 2007 r. Wskazano również, że zgodnie z art. 10 powołanej ustawy, w sprawach dotyczących lokalizacji dróg, przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. Natomiast, zgodnie z art. 56 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 129, poz. 902, ze zm.), właściwy organ wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która dotyczy lokalizacji drogi krajowej, nie jest zobowiązany do oceny zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że brak jest podstaw prawnych do konieczności uwzględnienia planów miejscowych w przypadku lokalizacji dróg na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach B. i S. K., P. K., I. i P. K., M. G., M. H., A. i A. K., R. K., L. S., R. S., B. R., K. i W. W., A. i M. J., S. i I. C., Z. P. i P. L. wskazano, że sprawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości nie mogą być przedmiotem postępowania odwoławczego, ponieważ kwestie te nie wchodziły w zakres prowadzonego przez Wojewodę […] postępowania w sprawie wydania decyzji organu I instancji. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach (…), nieruchomości objęte liniami rozgraniczającymi teren, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Dlatego też kwestia ustalenia wysokości odszkodowań będzie przedmiotem odrębnych postępowań prowadzonych przez wojewodę, zakończonych wydaniem decyzji, które podlegać będą zaskarżeniu.
Ponadto podniesiono, że Wojewoda […] w pkt V swojej decyzji zatytułowanym "Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich" odniósł się w sposób szczegółowy do kwestii związanych z przejęciem działek na rzecz Skarbu Państwa w związku z planowaną inwestycją. Zdaniem organu odwoławczego, w/w punkt V czyni zadość wymaganiom określonym w art. 7 ust. 1 pkt. 4 ustawy o szczególnych zasadach (…).
Odnosząc się ponadto do zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka dotyczących ochrony własności prywatnej wyjaśniono, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., do czasu stwierdzenia ich niezgodności z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny, korzystają w pełnym zakresie z domniemania konstytucyjności, zaś organom administracji wykonującym swoje obowiązki w oparciu o ich treść, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie sposób zarzucić naruszenia dyspozycji ww. przepisów Konstytucji RP. Tym samym zarzut skarżących, dotyczący naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz przepisów unijnych, uznano za chybiony, jako skierowany de facto przeciw procedurze uchwalonej przez ustawodawcę i działaniom organów administracji publicznej, pozostającym w pełnej zgodności z tą procedurą.
Dodatkowo odnosząc się do zarzutu pominięcia w zaskarżonej decyzji adresatów stron postępowania, co zdaniem skarżących narusza art. 107 §1 w zw. z art. 8 kpa, również uznano za chybiony. Uproszczony tryb doręczenia decyzji, określony w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jest konieczny z uwagi na to, że na obecnym etapie postępowania nie można dokładnie ustalić wszystkich stron postępowania. Stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisem art. 28 kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wynika z powyższego, że stroną postępowania w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi jest każdy właściciel nieruchomości, na którą droga będzie oddziaływała, a to jest niemożliwe do określenia na etapie ustalania lokalizacji drogi. Niewątpliwie każda duża inwestycja drogowa pociągać będzie za sobą zmiany na terenach przyległych do niej, niemniej dokładne określenie tych zmian może nastąpić dopiero na etapie prac budowlanych i eksploatacji samej drogi. Ustawodawca zatem świadomie nakazał zawiadamianie stron o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń jednocześnie zwalniając organ z obowiązku ustalania indywidualnych stron postępowania. Natomiast nazwiska i adresy dotychczasowych właścicieli nieruchomości zajętych pod planowaną drogę wymienione są w załączniku nr 2 do decyzji organu I instancji. Szczególną grupę wśród stron postępowania stanowią właściciele nieruchomości zajętych pod planowaną drogę, ponieważ z mocy prawa nieruchomości te przestają być ich własnością z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi staje się ostateczna. W celu ochrony interesów tej grupy stron postępowania, organ wydający decyzję wysyła zawiadomienia do dotychczasowych właścicieli nieruchomości, na adres określony w ewidencji gruntów, informując o wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda […] dochował tego obowiązku.
Rozpoznając zarzuty naruszenia art. 107 §3 w zw. z art. 8 kpa poprzez brak jednoznacznego wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, uznano je za bezzasadne. Decyzja organu I instancji czyni zadość wymaganiom określonym w z art. 7 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach (…), który jest przepisem szczególnym wobec art. 107 §3 kpa. Ponadto w uzasadnieniu decyzji Wojewoda […] przedstawił racje przemawiające za pozytywnym załatwieniem wniosku inwestora oraz ustosunkował się do uwag stron, jakie wpłynęły do organu I instancji podczas prowadzonego postępowania administracyjnego.
Kolejny zarzut naruszenia art. 107 §1 i 3 w zw. z art. 8 i art. 9 kpa, poprzez brak wskazania podstawy prawnej w decyzji oraz w obwieszczeniu informującym o wszczęciu postępowania, uznano za bezzasadny ponieważ, po przeanalizowaniu w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego dokumentów zgromadzonych w sprawie przez organ I instancji podniesiono, że zarówno decyzja z dnia […] stycznia 2007 r., oraz wszystkie obwieszczenia wydawane przez Wojewodę zawierają informację, wskazującą podstawę prawną na jakiej prowadzono postępowanie oraz wydano zaskarżoną decyzję, powołując przepisy zarówno ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz Kodeksu postępowania administracyjnego wraz ze wskazaniem Dziennika Ustaw publikującego ww. przepisy. W samej decyzji Wojewoda zawarł odniesienia poszczególnych postanowień decyzji do przepisów prawa. Również we wszystkich dokumentach strony zostały prawidłowo poinformowane o skutkach związanych z wydaniem obwieszczeń oraz decyzji ustalającej lokalizację, a także strony zostały prawidłowo poinformowane o przysługujących im prawach, co zapewniło skarżącym możliwość zapoznania się z dokumentacją zebraną w sprawie oraz możliwość składania uwag.
Kolejny zarzut naruszenia art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach (…) i art. 7 kpa, poprzez pominięcie na mapach stanowiących załącznik do decyzji, elementów związanych z uzbrojeniem terenu, uznano za bezzasadny. Do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi został dołączony przez inwestora załącznik nr 1, którym jest mapa w skali 1:5000, przedstawiająca proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych wykonywanych w ramach przedmiotowej inwestycji wraz z istniejącym uzbrojeniem terenu. Mapa ta została opatrzona pieczęcią Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P., który jest właściwy do kontrolowania treści map ze stanem rzeczywistym oraz do nanoszenia na nich koniecznych zmian. Wojewoda […] nie posiada kompetencji i możliwości do badania aktualności map. Należy również wskazać, że Wojewoda […] w pkt VI swojej decyzji odniósł się również do kwestii związanej z uzbrojeniem terenu.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 7 kpa, polegającego na przyjęciu przez organ I instancji niewłaściwych załączników nr 2 i 3, dołączonych przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji wyjaśniono, że przepisy nie wskazują szczegółowego zakresu tych załączników. Ustalenia zawarte w nich nie mogą być jednak zbyt szczegółowe, ponieważ na tym etapie postępowania nie są rozstrzygane szczegółowe rozwiązania techniczne planowanej drogi, a więc i wskazane w odwołaniach aneksy nie mogą zawierać bardziej wiążących i szczegółowych informacji, niemniej należy stwierdzić, że załączniki te odpowiadają warunkom wynikającym z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2007, Nr 43, poz. 430).
W ocenie Ministra Infrastruktury, nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach (…), w związku z art. 107 §3 kpa, poprzez niewykazanie interesu społecznego przemawiającego za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Inwestor w swoim wniosku z dnia 31 października 2007 r. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, wskazał bardzo dokładnie fakty przemawiające za nadaniem decyzji takiego rygoru. We wniosku tym inwestor poinformował, że planowana budowa Zachodniej Obwodnicy miasta P. w ciągu drogi krajowej nr S[…] ma znaczenie ponadregionalne, ponieważ będzie ważnym połączeniem w ruchu międzynarodowym, łącząc kraje skandynawskie ze środkową i południową Europą. Ponadto inwestycja ta została umieszczona w Rządowym Programie Budowy Autostrad i Dróg Ekspresowych, a także w Programie wykonania zadań związanych z EURO 2012. Rząd Polski zarezerwował również środki finansowe z budżetu Państwa na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Mając powyższe na uwadze, trudno zgodzić się ze skarżącymi, że nie wskazano, że za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności przemawiał uzasadniony interes zarówno społeczny, jak i gospodarczy.
Organ wyjaśnił również, że Wojewoda […] nie posiada kompetencji do oceny, czy mapy podziałowe zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz do badania aktualności map.
Odnosząc się do zarzutów D. B. wskazano m.in., że Wojewoda […] nie ma możliwości prawnych do kontrolowania czynności geodezyjnych, prawidłowość których została potwierdzona przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P., mający możliwości skontrolowania całości operatu pomiarowego, wykonanego przez geodetę. Mapa z projektem podziału opatrzona została stosownymi pieczęciami urzędowymi, świadczącymi o przyjęciu ich do zasobu powiatowego. Prawidłowość podziału działki D. B. została potwierdzona w piśmie geodety z dnia 28 grudnia 2007 r., złożonym w dniu 29 grudnia 2007 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. Wobec twierdzenia skarżącego o związaniu organów administracji powierzchnią działki wskazaną w prawomocnym postanowieniu sądu o przysądzeniu własności należy wskazać, iż prawomocność wyroków, także postanowień wydawanych w postępowaniu nieprocesowym, nie odnosi się do ustaleń faktycznych, a takim ustaleniem jest między innymi wskazanie powierzchni nieruchomości. Fakt wpisania takiej powierzchni do księgi wieczystej nie podlega rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, z którego wynika domniemanie rzeczywistego istnienia powierzchni nieruchomości takiej, jak ujawniona w księdze wieczystej. Jest to bowiem część oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej, a nie składowa stanu prawnego nieruchomości, która objęta jest właśnie wskazaną rękojmią.
Rozpoznając zarzuty J. K. wskazano, iż zgodnie z art. 13 ust 3 ustawy o szczególnych zasadach (…), jeżeli pod inwestycję przejęta jest część nieruchomości, strona może zwrócić się w oddzielnym wniosku, do właściwego zarządcy drogi, którym w tym przypadku jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P., o nabycie pozostałej części nieruchomości, nie nadającej się, zdaniem strony, do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele.
Rozpoznając odwołanie wniesione przez M. P. wskazano m.in., że z art. 2 ust. 1 i 5 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wynika, iż wojewoda wydaje decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi, zgodnie z wnioskiem i na wniosek inwestora. Do wniosku tego inwestor dołącza mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla terenów budowlanych. Zarówno organ I instancji, w tym wypadku Wojewoda […], jak i organ II instancji, czyli Minister Infrastruktury, jest związany treścią, tego wniosku i orzekanie poza jego zakresem, czyli zmiana przebiegu drogi, stanowiłoby przekroczenie kompetencji przez te organy.
Odnosząc się do zarzutu, wniesionego przez P. C., dotyczącego naruszenia art. 7 ust. 2 i art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., poprzez posługiwanie się przez Wojewodę […] przy wydawaniu decyzji nieprawdziwą mapą, wyjaśniono, że Wojewoda […], dokonując podziału nieruchomości, opierał się na dokumentach dostarczonych mu przez inwestora. Dokumentem takim, była przyjęta przez Starostę […] do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. mapa z projektem podziału, sporządzona przez uprawnionego geodetę. Z akt sprawy wynika, że dokumenty potwierdzające aktualność mapy przyjęto do zasobu powiatowego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia […] czerwca 2008 r., wnieśli P. C., M. P., D. B., J. K., B. i S. K., P. K., I. i P. K., J. K., M. G., M. H., A. i A. K., R. K., L. S., R. S., B. R., K. i W. W., A. i M. J., S. i I. C., Z. P., P. L., H. i M. S., wskazując na naruszenie:
– art. 2, art. 8, art. 9, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz Europejską Konwencję Praw Człowieka, a w szczególności protokołu nr 1 o ochronie własności prywatnej, poprzez wywołanie w stosunku do właścicieli nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją skutku równoznacznego z wywłaszczeniem – bez słusznego odszkodowania;
– art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 721 ze zm.) oraz art. 7 kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na orientacyjnym w skali 1:25000 stanowi: Analizę powiązań drogi z innymi drogami publicznymi;
– art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 7 kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dwustronicowy załącznik nr 3 do wniosku GDDKiA stanowi: Określenie zmian w dotychczasowej strukturze zagospodarowania terenu;
– §55 ust. 2 i §80 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) w zw. z art. 7, art. 8 i art. 12 §1 kpa poprzez utrzymanie w mocy punktu II decyzji Wojewody […] określającego rodzaje i typy powiązań planowanej drogi z innymi drogami publicznymi w sposób sprzeczny z powołanymi przepisami w/w rozporządzenia;
– art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 721 ze zm.) oraz art. 7 kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż samo przepisanie do decyzji administracyjnej kilku przepisów owej ustawy stanowi: Wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;
– art. 107 §1 w zw. z art. 8 kpa – poprzez brak oznaczenia w decyzji jej adresatów – stron postępowania;
– art. 107 §1 i §3 w zw z art. 8 i art. 9 kpa poprzez brak wskazania przez organ w podstawie prawnej decyzji oraz w jej uzasadnieniu prawnym, jak i w obwieszczeniu o wszczęciu postępowania, miejsca publikacji aktów prawnych innych niż tekst pierwotny lub jednolity powoływanego aktu prawnego;
– art. 107 §3 w zw. z art. 8 kpa – poprzez przyjęcie, iż art. 7 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach (…) jako lex specialis w stosunku do art. 107 §3 kpa wyłącza obowiązek sporządzenia przez organ I instancji uzasadnienia faktycznego decyzji tj. jednoznacznego wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
– art. 7, art. 8 i art. 12 §1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji trwale niewykonalnej od chwili jej wydania – z uwagi na fakt, iż decyzja Wojewody […] w punkcie II z jednej strony obligowała inwestora do zaprojektowania powiązań planowanej drogi z innymi drogami publicznymi w sposób zgodny z prawem, a w szczególności z powołanym wyżej rozporządzeniem, z drugiej zaś strony ta sama decyzja nakazała temuż inwestorowi zaprojektowanie powiązań drogowych w określony sposób – sprzeczny z tym właśnie rozporządzeniem;
– art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach (…) w zw. z art. 107 §3 kpa poprzez przyjęcie, iż w decyzji organu I instancji wykazano istnienie interesu społecznego bądź gospodarczego oraz niezbędności nadania tego rygoru dla wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w niniejszej sprawie – uzasadniających nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;
– art. 7, art. 8, art. 9, art.10 §1, art. 15, art. 28, art. 40 §1, art. 49, art. 61 §4, art. 75 §1, art. 77 §1, art. 80, art. 104 §2, art. 107 §3, art. 134, art. 136, art. 139 kpa;
– art. 5 ust. 1 pkt 3 i art. 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych;
– art. 5a pkt 2 Prawa budowlanego;
– §3 ust. 1, §6 ust. 1 pkt 1, §6 ust. 2, §7 ust. 1 pkt 4, §14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości;
– art. 97 ust. 1a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomości;
– art. 8 i art. 9 kpa wobec niewystarczającego informowania stron o okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy poprzez niedoręczenie decyzji z załącznikami;
– dokonanie samowolnie pomiaru przez geodetę działki nr […] w Z. i w jego wyniku dokonując pomniejszenia jej powierzchni o 0,0310 ha;
– art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, błędne przyjęcie że Wojewoda […] nie mógł skontrolować prawidłowości ustaleń zawartych w materiałach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej;
– art. 107 i art. 11 kpa poprzez niewłaściwe sformułowanie uzasadnienia faktycznego;
– art. 77 kpa poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego
– art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 4 p.2 i p.4 dyrektywy Unii Europejskiej Nr 79/409/EWG z dnia 2.04.1979 r. z powodu przejścia Obwodnicy Zachodniej P. S-[…] przez Obszar Natura 2000 w Dolinie Rzeki "[…]";
– brak odniesienia się do kwestii wyznaczenia pasa ochronnego w obrębie którego będzie obowiązywał zakaz zabudowy;
– brak rozpoznania zarzutów odwołania;
– brak w decyzji środowiskowej opinii Ministra Środowiska, ponieważ została uchylona wyrokiem WSA w Warszawie sygn. akt. IV SA/Wa 1986/07.
W uzasadnieniu skarg rozwinięto treść zgłoszonych zarzutów oraz wskazano szczegółową ich argumentację mającą przemawiać za uchyleniem decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie, powołując motywy zaskarżonej decyzji.
Pismami z dnia 7 października 2009 r., B. i S. K., P. K. i R. K. cofnęli skargi i wnieśli o zwrot połowy wniesionego wpisu od skargi.
Na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. P. C. stwierdził, że projekt lokalizacji drogi i podziału nieruchomości sporządzono na mapie ewidencyjnej, a nie na mapie zasadniczej jak twierdzą organy orzekające i co uwidoczniono na załącznikach do decyzji organów obu instancji. Skutkiem decyzji organu odwoławczego pozbawiono go dojazdu do jego nieruchomości, pozostawiając jedynie dojazd o szerokości 1,5 metra. Pełnomocnik skarżących oświadczył, iż pracę projektową prowadzono na mapach ewidencyjnych a nie zasadniczych i podniósł okoliczność prowadzenia robót budowlanych związanych z inwestycją drogową na działce państwa P. pomimo nieuwzględnienia ich działek w decyzji lokalizacyjnej – co potwierdza, iż projekt sporządzony na podstawie mapy ewidencyjnej nie uwzględnia aktualnego stanu ewidencyjnego i własnościowego oraz istniejącej zabudowy. Jednocześnie A. K. wskazał, iż mapy przyjęte do opracowania dokumentacji projektowej i podziałowej nie uwzględniają aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości od około 11 lat, co potwierdził P. K. Pełnomocnik organu oświadczył, iż przedmiotem opracowań projektowych były mapy wydane przez stosowne organy z właściwymi dla nich klauzulami korzystającymi z domniemania legalności. Organ orzekający nie może po wydaniu decyzji lokalizacyjnej uwzględniać, dla oceny jej prawidłowości, okoliczności późniejszych związanych z dokumentacją projektową do celów budowlanych. Kwestia uciążliwości inwestycji dla nieruchomości sąsiednich oraz konkretne rozwiązania techniczne inwestycji nie są zaś przedmiotem decyzji lokalizacyjnej lecz rozstrzygane są w pozwoleniach na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie należy stwierdzić, iż wycofanie skarg przez B. i S. K. , P. K. i R. K. w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał za dopuszczalne. Zgodnie bowiem z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, w przypadku cofnięcia skargi przez skarżącego, Sąd może uznać cofnięcie za niedopuszczalne tylko w sytuacji, gdy zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Wycofanie wskazanych wyżej skarg nie doprowadzi do utrzymania w mocy decyzji dotkniętych wadą nieważności, skoro wadliwość zaskarżonych decyzji w zakresie określonym w pkt I sentencji niniejszego orzeczenia została stwierdzona na skutek rozpatrzenia pozostałych skarg.
Rozpatrując zatem pozostałe skargi złożone w sprawie należy w pierwszej kolejności wskazać, iż sąd administracyjny uprawniony jest do oceny zaskarżonej decyzji jedynie przez pryzmat jej zgodności z prawem, i zobowiązany jest uchylić decyzję tylko wtedy, gdy stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności lub wznowieniem postępowania, naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynika rozstrzygnięcia, albo naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tak określonych ramach sprawowania przez sąd administracyjny kontroli legalności działania administracji, zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji należy przypisać wadę rażącego naruszenia prawa, ale tylko w części, w której obie decyzje dotyczą ustalenia wymagań powiązania projektowanej drogi krajowej S[…] z innymi drogami w takim zakresie, w jakim określono to w pkt I niniejszego wyroku. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721, ze zm.) – o treści obowiązującej przy wydawaniu decyzji organu pierwszej instancji – decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii. Z powołanej ustawy nie wynika, na czym polega określenie wymagań owego powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi. Nie ulega jednak wątpliwości, iż określenie tych wymagań rzutuje w konsekwencji na określenie przebiegu linii rozgraniczających projektowanej drogi mających uwzględniać terytorialny zasięg niezbędnego terenu potrzebnego do zrealizowania omawianych powiązań projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi. W tym znaczeniu, ustawowe pojęcie wymagań dotyczących powiązania projektowanej drogi z innymi drogami należy odnieść do wymagań technicznych i użytkowych omawianych powiązań określonych w §55 ust. 2 i w §80 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Wprawdzie warunki techniczne realizacji inwestycji budowlanej określane są dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednak określenie samego wymagania technicznego co do rodzaju powiązania projektowanej drogi z innymi drogami w postaci skrzyżowań i węzłów uzależnione jest od wielkości terenu możliwego do zajęcia pod inwestycję drogową, wielkość zaś tego terenu wyznaczana jest liniami rozgraniczającymi właśnie w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej.
Przy wydawaniu pozwolenia na budowę będzie więc możliwe określenie takiego rodzaju powiązania projektowanej drogi z innymi drogami, dla którego okaże się wystarczający obszar terenu przewidziany pod takie powiązanie w ramach wyznaczonych linii rozgraniczających. Z drugiej jednak strony, powiązania te nie mogą być sprzeczne z rodzajami powiązań dopuszczonymi w powołanych wyżej §55 ust. 2 i w §80 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Tymczasem, dla węzła "[…]", "[…]" i "[…]", w zaskarżonych decyzjach organów obu instancji przyjęto typ oznaczony symbolem "WA", podczas, gdy według tabeli zawartej w powołanym wyżej §80 ust. 2, dla powiązań drogi ekspresowej klasy S (jak w niniejszej sprawie dla projektowanej inwestycji drogowej) z drogami krajowymi o klasie GP (dla węzła "[…]" i "[…]") oraz z drogą wojewódzką o klasie G (dla węzła "[…]") nie przewiduje się węzła o symbolu "WA", lecz węzły o symbolu "WB" i "WC".
Dla węzła "[…]" w zaskarżonych decyzjach ustalono typ oznaczony symbolem "WB", natomiast według tabeli zawartej w §55 ust. 2 powołanego rozporządzenia, dla powiązań drogi ekspresowej klasy S z drogą gminną klasy Z, której dotyczy wskazany węzeł, nie przewiduje się powiązania poprzez węzeł, lecz powiązania poprzez przejazd drogowy i skrzyżowania na prawe skręty.
W zaskarżonych decyzjach ustalono również powiązanie projektowanej drogi ekspresowej z drogami powiatowymi klasy G nr […] i nr […] poprzez przejazdy drogowe, według zaś §55 ust. 2 powołanego rozporządzenia, dopuszcza się w takim przypadku powiązania jedynie poprzez węzły oraz skrzyżowanie skanalizowane.
Nie ulega zatem wątpliwości, iż określenie w zaskarżonych decyzjach powiązania projektowanej drogi ekspresowej z innymi drogami w zakresie wyżej przytoczonym pozostaje w oczywistej sprzeczności z powołanymi wyżej §55 ust. 2 i §80 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, co w konsekwencji oznacza, iż decyzje te, we wskazanej części dotknięte są wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa, obligującą Sąd – na podstawie art. 145 §1 pkt 3 ppsa w zw. z art. 31 ust. 2 i 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958) – do stwierdzenia wydania tych decyzji w tej części z naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z powołanym art. 31 ust. 2 i 3 ustawy o szczególnych zasadach (…), w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi – jak w niniejszej sprawie – której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Cytowany przepis o treści obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury, znajduje nadal zastosowanie wobec tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ według powołanego wyżej art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r., dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy [tj. ustawy z dnia 25 lipca 2008 r.] została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi – jak w niniejszej sprawie – stosuje się przepisy dotychczasowe. Z przedstawionej zaś Sądowi przez pełnomocnika inwestora kopii Dziennika budowy nr […] wydanego w dniu […] lipca 2009 r. dla "Budowy Zachodniej Obwodnicy miasta P. w ciągu drogi krajowej nr S[…] (…)" objętej zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia […] czerwca 2008 r. wydaną w przedmiocie ustalenia lokalizacji tej drogi, wynika, iż w dniu 7 sierpnia 2009 r. rozpoczęto prace związane ze wskazaniem granic pasa drogowego oraz inwentaryzacją terenu zerowego, wyznaczono charakterystyczne punkty trasy i rozpoczęto prace budowlane. Oznacza to, iż w dniu 7 sierpnia 2009 r. rozpoczęto budowę drogi objętej zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia […] czerwca 2008 r., skoro zaś decyzji organu pierwszej instancji w tym przedmiocie nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, to spełnione zostały przesłanki z art. 31 ust. 2 i 3 ustawy o szczególnych zasadach (…) wykluczające stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji we wskazanej części na rzecz stwierdzenia, iż decyzje te w tej części zostały wydane z naruszeniem prawa. Jakkolwiek bowiem rozpoczęcie budowy drogi w niniejszej sprawie dotyczy dopiero jednego z etapów całej inwestycji objętej zaskarżonymi decyzjami, to jednak treść powołanego art. 31 ust. 2 i 3 ustawy o szczególnych zasadach (…) nie różnicuje dopuszczalności stosowania tego przepisu tylko w przypadku, gdy rozpoczęcie budowy drogi dotyczy całego jej odcinka objętego decyzją o ustaleniu jej lokalizacji.
Pozostałe zarzuty skarg nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone decyzje nie naruszają prawa w sposób dający podstawę do ich uchylenia lub stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych o treści obowiązującej przy wydawaniu zaskarżonych decyzji, do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Oznacza to zatem pierwszeństwo stosowania przepisów proceduralnych z ustawy o szczególnych zasadach (…) do decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi względem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takim natomiast zakresie, ocena Ministra Infrastruktury zachowania wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych do ustalenia lokalizacji inwestycji drogowej w niniejszej sprawie jest prawidłowa i znajduje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym. W szczególności, decyzja organu pierwszej instancji wydana została na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. z dnia […] października 2007 r., do którego dołączono wszystkie załączniki wymagane art. 5 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach (…) z jednoczesnym wyjaśnieniem, które spośród opinii nie są wymagane ze względu na lokalne warunki terenowe planowanej inwestycji. Z powołanego przepisu nie wynika przy tym szczegółowość sporządzenia stosownych analiz powiązania projektowanej drogi z innymi drogami oraz określenia zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, dlatego nie można uznać za słuszny zarzut skarg o zbyt lakonicznym i powierzchownym opracowaniu tych analiz tylko dlatego, iż nie spełniają one wyobrażenia ich szczegółowości prezentowanego przez skarżących.
Inwestor uzyskał również opinie wymagane przepisem art. 3 ustawy o szczególnych zasadach (…) dokumentując przy tym wszystkie przypadki złożenia takich opinii po upływie ustawowego terminu oraz niezłożenia niektórych opinii w wymaganym terminie 14 dni określonym w art. 3 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach (…). W aktach sprawy udokumentowano również spełnienie ustawowego obowiązku zawiadomienia o wszczęciu postępowania a następnie o wydaniu decyzji poprzez publiczne obwieszczenia, a także ogłoszenia w prasie lokalnej ("[…]"), zgodnie odpowiednio z art. 5 ust. 5 i art. 7 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach (…).
Z akt wynika również, że organy orzekające dopełniły obowiązku wysłania do osób uprawnionych stosownych zawiadomień o wydaniu decyzji na adres uzyskany z ewidencji gruntów i budynków. Według bowiem art. 7 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach (…), egzemplarz decyzji doręczany jest jedynie wnioskodawcy, natomiast pozostałe strony zawiadamiane są o jej wydaniu w drodze publicznych obwieszczeń i ogłoszeń w prasie lokalnej, a właściciele nieruchomości dodatkowo informowani są poprzez wysłanie zawiadomień na adres wskazany w ewidencji gruntów i budynków.
Sama natomiast decyzja organu pierwszej instancji, uwzględniając jej korektę dokonaną przez Ministra Infrastruktury w ramach decyzji wydanej po rozpatrzeniu odwołań, jako przez organ odwoławczy zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, spełnia wymagania określone w art. 7 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach (…), zawierając w swojej treści określenie wymagań dotyczących powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, linii rozgraniczających teren, warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz zatwierdzenie projektów podziału nieruchomości objętych lokalizacją inwestycji drogowej.
Nie zasługują na uwzględnienie wyrażone w skargach zapatrywania nazwane "wątpliwościami" co do zgodności przepisów ustawy o szczególnych zasadach (…) ze wskazanymi w skargach przepisami Konstytucji RP oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, ponieważ także Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany przepisami rangi ustawowej, przez pryzmat których dokonuje oceny legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych. Jakkolwiek więc skarżący kwestionują w szczególności dopuszczalność odebrania im praw do nieruchomości skutkiem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej bez jednoczesnego przyznania odszkodowania, o tyle z art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach (…) jednoznacznie wynika, iż odebranie praw do nieruchomości następuje za odszkodowaniem, którego jedynie ustalenia dokonuje się w odrębnej decyzji administracyjnej.
O ile zaś przytoczenie w treści decyzji organu pierwszej instancji przepisów ustawy o szczególnych zasadach (…) na określenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich nie spełnia w ocenie niektórych skarżących normy określonej w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach (…), o tyle takiemu określeniu tych wymagań nie można przypisać naruszenia prawa zważywszy na okoliczność, iż takie wymagania w zakresie szczegółowych rozwiązań budowlanych określane są także w decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d i e oraz pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.).
Zarzucany w skargach brak precyzyjnego wskazania publikacji wszystkich zmian ustawy o szczególnych zasadach (…) nie zasługuje na uwzględnienie, skoro każda ze stron postępowania mogłaby na podstawie art. 9 kpa oczekiwać uzyskania od organów orzekających tak szczegółowej informacji, gdyby o nią wystąpiła.
Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące dokumentacji przyjętej za podstawę do opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziałów nieruchomości, ponieważ prawidłowo organ odwoławczy wskazał w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę, iż organy orzekające w sprawie nie są uprawnione do kwestionowania dokumentacji geodezyjno-kartograficznej opatrzonej stosownymi klauzulami powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Opatrzenie tych opracowań stosownymi klauzulami stanowi potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowaną do tego rodzaju czynności służbę geodezyjno-kartograficzną w zakresie określonym w §9 w zw. z §10 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz.U. Nr 78, poz. 837), i dlatego kwestionowanie poprawności i legalności sporządzenia tych opracowań może być skutecznie dokonywane jedynie w postaci przedstawienia nowej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, która nie została przez skarżących przedłożona. Strony mogą przy tym kwestionować sporządzoną dokumentację, lecz organ odwoławczy w wystarczający sposób odniósł się do tych zarzutów sformułowanych w odwołaniach, czego skutkiem jest także dokonanie korekty niektórych opracowań poprzez przyjęcie nowych opracowań, uprzednio przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Za chybione należy uznać zarzuty skarg braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niewłaściwego i niewystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, skoro decyzja organu pierwszej instancji wydana została po uzyskaniu wszystkich dowodów i dokumentów wymaganych przepisami ustawy o szczególnych zasadach (…), jak również organ odwoławczy w obszernym uzasadnieniu swojej decyzji ustosunkował się do wszystkich zarzutów zgłoszonych w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji, dochowując w ten sposób wymogów określonych także w art. 107 §1-3 kpa.
Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty skarg dotyczące problematyki związanej z ochroną środowiska, skoro ten zakres podlega odrębnemu rozstrzygnięciu w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia drogowego, do której nawiązano w decyzji lokalizacyjnej organu pierwszej instancji i która została dołączona do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Uchylenie zaś postanowienia uzgadniającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma znaczenia dla oceny legalności decyzji lokalizacyjnej na dzień rozpatrzenia tej sprawy przez organ odwoławczy, skoro w tym dniu istniała w obrocie prawnym wykonalna decyzja Wojewody […] z dnia […] czerwca 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ujętego w decyzji lokalizacyjnej. Sąd nie może przy tym w postępowaniu ze skarg na decyzję lokalizacyjną dokonywać oceny legalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, skoro jest to odrębny akt administracyjny podlegający odrębnemu zaskarżeniu, z tego też względu, zarzuty skarg dotyczące tej decyzji nie mogły być przez Sąd rozpatrzone.
Nie jest również zasadny zarzut jednego ze skarżących, jakoby wniosek inwestora skierowany do organu odwoławczego o dokonanie korekty decyzji organu pierwszej instancji i niektórych opracowań geodezyjno-kartograficznych dołączonych do tej decyzji, należało traktować jako odwołanie, które złożone jednak zostało po upływie terminu do składania odwołań. O ile bowiem inwestor jest stroną postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej uprawnioną do złożenia odwołania, to nie wyklucza obowiązku organu odwoławczego do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie traktując uzyskane informacje i dokumenty, jako przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 w zw. z art. 7 i art. 77 §1 kpa, w ramach postępowania odwoławczego zainicjowanego przez inne strony decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie jest bowiem związany granicami zarzutów zawartych w odwołaniu przy rozpatrywaniu sprawy w wyniku złożonych odwołań, dlatego jest uprawniony do ponownego rozpatrywania sprawy w jej całokształcie zwłaszcza w przypadku, gdy w odwołaniach zarzucono takie naruszenia, których wyjaśnienie i ocena jest możliwa jedynie po uzyskaniu stosownej dokumentacji od wnioskodawcy wydania decyzji przez organ pierwszej instancji – jak w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na względzie, wobec wycofanych skarg Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 161 §1 pkt 1 w zw. z art. 60 i art. 90 §2 ppsa, natomiast wobec pozostałych skarg, w części określonej w pkt I sentencji orzekł na podstawie art. 145 §1 pkt 3 ppsa, a w części określonej w pkt II sentencji orzekł na podstawie art. 151 ppsa. O zwrocie połowy uiszczonego wpisu sądowego od cofniętych skarg orzeczono na podstawie art. 232 §1 pkt 2 ppsa.

Uzasadnienie wyroku