II SA/Wa 354/09 – Wyrok WSA w Warszawie


Sygnatura:
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne:
Inne
Skarżony organ:
Wojewoda
Data:
2009-03-25
Sąd:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Treść wyniku:
Uchylono decyzję I i II instancji
Sędziowie:
Adam Lipiński
Bronisław Szydło /sprawozdawca/
Joanna Kube /przewodniczący/

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Bronisław Szydło (spr.), Protokolant Agnieszka Bieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody […] z dnia […] stycznia 2009 r. nr […] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości
Uzasadnienie: Wojewoda […] decyzją z dnia […] stycznia 2009 r. nr […] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia […] grudnia 2008 r. […], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kpa w związku z art. 9b ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 z późn. zm.), art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 19, poz. 239) w związku z art. 9 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej Karty Nauczyciela i § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia (Dz. U. Nr 98, poz. 433 z późn. zm.), stwierdzającą z urzędu nieważność aktu nadania w dniu […] września 2000 r. A. G. przez Dyrektora Domu Dziecka nr […] z siedzibą w W. przy ul. […], stopnia nauczyciela kontraktowego. W uzasadnieniu podał, że w dniu wydania aktu nadania A. G. stopnia nauczyciela kontraktowego nie posiadał on odpowiednich kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela w placówce opiekuńczo-wychowawczej oraz do uzyskania w dniu […] września 2000 r. stopnia nauczyciela kontraktowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta m. W., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa oraz § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1 września 2000 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji – aktu nadania stopnia nauczyciela kontraktowego. Uznanie, iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa wymagało ustalenia, czy posiadane przez skarżącego kwalifikacje znacznie odbiegały od wymaganych. Podniósł, że wydając zaskarżoną decyzję, organ powinien stwierdzić, czy w dacie tej decyzji skarżący posiadał kwalifikacje wystarczające do zajmowania stanowiska nauczyciela. Podkreślił, że w momencie nadania stopnia nauczyciela kontraktowego legitymował się wykształceniem wyższym z zakresu inżynierii środowiska oraz ukończonymi studiami podyplomowymi w zakresie pedagogiki dla nauczycieli bez przygotowania pedagogicznego, a więc spełniał wymagania określone dla wychowawców w § 20 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 września 2000 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych, zgodnie z którym na stanowisku wychowawcy musi zostać zatrudniona osoba legitymująca się wykształceniem wyższym, o preferowanych kierunkach: pedagogika, psychologia, politologia i nauki społeczne o specjalności resocjalizacja.
Jego zdaniem brak było podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nadającej mu stopień nauczyciela kontraktowego, gdyż po uzupełnieniu w 2005 r. wykształcenia o kurs kwalifikacyjny w zakresie pracy opiekuńczo-wychowawczej obecnie posiada kwalifikacje nauczyciela kontraktowego, stosownie do postanowień § 38 powołanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej, a także stosownie do postanowień § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. Nr 155, poz. 1288). Zarzucił więc, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, nie uwzględnił stanu prawnego i stanu faktycznego obowiązującego w dniu jej wydania. Zbadanie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu orzekania w przedmiocie nieważności decyzji jest szczególnie istotne ponieważ zmiana okoliczności faktycznych i prawnych może spowodować, że nie zajdzie konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda […], powołując się na ustalony stan faktyczny i prawny, wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej.
Innymi słowy sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Rozpatrując skargę A. G. pod tym kątem, Sąd uznał, iż jego skarga zasługuje na uwzględnienie. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji, a więc jej zgodność z obowiązującymi przepisami prawa, stwierdzić należy, że zarzuty skargi co do naruszenia w rozpatrywanej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz przepisów art. 9 b ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela oraz art. 7 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela, są trafne.
Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej wadą rażąco naruszającą prawo wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, natomiast przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Tak nie postąpiły organy nadzorcze, a także organ I instancji w niniejszej sprawie, o czym świadczą przede wszystkim uzasadnienia obu zaskarżonych decyzji. Organy w uzasadnieniach ograniczyły się jedynie do wyliczenia aktów prawnych obowiązujących na dzień […] września 2000 r. w zakresie wymagań kwalifikacyjnych od nauczycieli oraz jakimi kwalifikacjami legitymował się wtedy skarżący. Organy zupełnie pominęły ustalenie, że kontrolowana w ramach nadzoru decyzja – zwana aktem nadania – z dnia […] września 2000 r. o nadaniu skarżącemu stopnia nauczyciela kontraktowego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Zdaniem Sądu za rażące naruszenie prawa uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie ma natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Natomiast nie jest cechą "rażącego naruszenia prawa", że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.
W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 Kpa i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa (w niniejszej sprawie wadą tą jest "rażące naruszenie prawa" zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Z tego powodu wykładnia tej przesłanki winna mieć charakter ścieśniający.
W literaturze i orzecznictwie przeważa pogląd wskazujący na oczywistość naruszenia prawa, jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nie ograniczające się do tego. Zdaniem W. Chróścielewskiego i J. P. Tarno można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy zachodzą trzy przesłanki:
– oczywistość naruszenia prawa,
– charakter przepisu, który został naruszony,
– racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. (por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno "Postępowanie administracyjne", Wyd. Zielona Góra 1999 r., s. 156).
Również zdaniem A. Wróbel skutki społeczno-gospodarcze mogą być traktowane jako kryterium kwalifikowania naruszenia prawa jako rażącego. Przede wszystkim należy stwierdzić naruszenie prawa i ocenić je jako rażące przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez wadliwą decyzję.
Orzecznictwo również przychyla się do tak rozumianego terminu "rażące naruszenie prawa".
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem więc organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (patrz wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92 i V SA 436-466/92, opubl. ONSA 1993 Nr 1, poz. 23). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 15/94, opubl. OSNAP 1994 r. Nr 3, poz. 36, stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie decyduje ani oczywistość naruszenia prawa, ani charakter przepisu jaki został naruszony, ani też tylko racje ekonomiczne lub gospodarcze, jeżeli jedna z tych okoliczności miałaby stanowić wyłączną przesłankę przemawiającą za nieważnością decyzji administracyjnej (por. też wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96).
W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Wreszcie w orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.
W niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły dlaczego uznały po ośmiu latach, że nadanie A. G. w dniu […] września 2008 r. stopnia nauczyciela kontraktowego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Dlaczego Prezydent m. W., jako organ sprawujący nadzór nad placówką wychowawczą, w której zatrudniony był skarżący, tj. Domem Dziecka nr […] w W., przez tak długi okres akceptował, że opiekę nad wychowankami tej placówki powierzono nauczycielowi kontraktowemu, który stopień takiego awansu zawodowego – zdaniem tego organu – uzyskał z rażącym naruszeniem prawa, a więc nie posiadał odpowiednich kwalifikacji zawodowych. Organ ten nie wyjaśnił jakie były ujemne skutki powierzenia skarżącemu, jako nauczycielowi kontraktowemu, opieki nad wychowankami tej placówki. Nie wyjaśniono również, czy obecnie, a jeżeli tak to kiedy, skarżący uzyskał odpowiednie kwalifikacje do nadania stopnia nauczyciela kontraktowego.
Jeżeli powierzono opiekę nad wychowankami Domu Dziecka nr […] w W. nauczycielowi, który uzyskał stopień awansu zawodowego z rażącym naruszeniem prawa, a więc nauczycielowi bez odpowiednich kwalifikacji, to jakie dyscyplinarne konsekwencje poniosły osoby odpowiedzialne za nadzór nad tą placówką, z tytułu braku takiego nadzoru przez okres przeszło ośmiu lat.
Te kwestie nie zostały wyjaśnione, mimo iż mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie.
Mając te okoliczności na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.

Uzasadnienie wyroku