Sygnatura:
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne:
Pomoc społeczna
Skarżony organ:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Data:
2009-07-31
Sąd:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Treść wyniku:
Oddalono skargę
Sędziowie:
Ewa Ibrom /przewodniczący sprawozdawca/
Grażyna Pawlos-Janusz
Joanna Cylc-Malec

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi D. M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia […] r. nr […] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje […] M. C. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług.
Uzasadnienie: Decyzją z dnia […] r. nr […] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza O. L. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w O. L. z dnia […] r. nr […], przyznającą D. M. G. zasiłek celowy w kwocie 100 zł na zakup żywności.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, iż w dniu 1 września 2008 r. D. M. G. złożył wniosek o przyznanie świadczenia na zakup żywności. Organ pierwszej instancji na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 9 września 2008 r. ustalił, że dochód wnioskodawcy nie przekracza kryterium dochodowego i wynosi 362,23 zł, a na dochód ten składają się dochód z gospodarstwa rolnego i zasiłek okresowy w kwocie 114,77 zł. Organ ustalił również, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i jest osobą niepełnosprawną w stopniu lekkim. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji pismem z dnia 27 stycznia 2009 r. zwrócił się do wnioskodawcy o wskazanie jego najniższego miesięcznego kosztu wyżywienia. W odpowiedzi na to pismo D. G. w piśmie z dnia 10 lutego 2009 r. wskazał, że koszt ten wynosi 400 zł. Przyznając D. G. zasiłek celowy w kwocie 100 zł na zakup żywności, organ pierwszej instancji podniósł, iż wskazany przez wnioskodawcę najniższy miesięczny koszt wyżywienia jest zawyżony, gdyż zgodnie z danymi Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych Zakładu Polityki Społecznej wartość minimum socjalnego na zakup żywności według danych za grudzień 2008 r. wynosiła 216,60 zł. Powołując się na treść przepisu art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej organ wskazał, że zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze uznaniowym, co oznacza, że organ nie jest zobowiązany do zaspokojenia w całości potrzeb wnioskodawcy. Ponadto organ podniósł, że Prezes Kolegium pismami z dnia 18 marca 2009 r. nie uwzględnił prośby strony o wszczęcie wobec OPS w O.L. postępowania sygnalizacyjnego.
Kolegium stwierdziło również, że pomimo określenia przez wnioskodawcę w piśmie z dnia 10 lutego 2009 r., iż jego najniższy miesięczny koszt wyżywienia wynosi 400 zł, organ nie miał obowiązku przyznać świadczenia w tej wysokości. Kolegium podkreśliło, iż D. G. objęty jest pomocą społeczną, gdyż w dacie składania wniosku otrzymywał zasiłek okresowy w wysokości 114,77 zł, a także korzysta z pomocy formie zasiłków celowych. W szczególności dwa miesiące przed złożeniem wniosku otrzymał zasiłek celowy w kwocie 60 zł na opłacenie zaległej raty za aparat słuchowy i zakup baterii do aparatu słuchowego (decyzja z dnia […] r., znak: […]). Dodatkowo w dniu […] r. Kierownik OPS decyzją nr […] przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy w wysokości 100 zł na częściową spłatę zaległości z tytułu umowy kredytowej z dnia 29 sierpnia 2007 r., a decyzją nr […] przyznał zasiłek celowy na zakup baterii do aparatu słuchowego w wysokości 21 zł.
Zdaniem organu odwoławczego dla oceny niniejszej sprawy istotne znaczenie ma również okoliczność, że D. G. posiada gospodarstwo rolne o pow. 1,955 ha przeliczeniowych, gdyż oznacza to, iż może on częściowo zaspokoić swoje potrzeby żywieniowe poprzez jego uprawę. Odwołujący się w oświadczeniu z dnia 10 grudnia 2008 r. wskazał wprawdzie, że nie prowadzi działalności rolniczej ze względu na zły stan zdrowia i brak narzędzi rolniczych, złą strukturę gleby, nieopłacalność jej prowadzenia, brak środków ochrony roślin i materiału siewnego oraz na to, że nieruchomość położona jest w czterech miejscowościach i sześciu działkach o słabej strukturze, w sytuacji długotrwałego bezrobocia wnioskodawca, jak podniosło Kolegium, winien jednak rozważyć uprawę części gospodarstwa na swoje potrzeby, czy oddanie go w dzierżawę w zamian za część płodów rolnych. Osoby korzystające z pomocy społecznej są bowiem obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył D. M. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił organom obu instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego.
W dniu 9 listopada 2009 r. skarżący złożył pismo procesowe, zarzucając organom naruszenie przepisów art. 10 i 81 k.p.a., poprzez uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz art. 7, 9 i 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasad w nich wyrażonych. Podkreślił, iż organy administracji działały na jego niekorzyść w sposób "stronniczy i niehumanitarny", gdyż uchylały się od udzielenia pomocy w celu umożliwienia mu aktywizacji zawodowej i podjęcia pracy na otwartym rynku. Zdaniem skarżącego organy nie pomogły mu wykorzystać wiedzy i umiejętności zdobytych przez niego na kursach specjalistycznych. Zarzucił również, iż organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący podkreślił, iż przepis ten może być stosowany wyłącznie w odniesieniu do osoby, która prowadzi gospodarstwo rolne lub ma możliwość jego prowadzenia i uzyskiwania tą droga środków utrzymania. Omawiany przepis nie ma więc zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż skarżący nie uchyla się od prowadzenie gospodarstwa rolnego, lecz nie może go prowadzić z uwagi na swój stan zdrowia. Skarżący odwołał się również do orzeczeń sądów administracyjnych, w których analizowano pojęcie "upraw rolnych", o jakim mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy oraz pojęcia "dochodu utraconego", określonego w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego.
W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.
Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.
Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do przepisu art. 136 i 138 k.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji.
Należy podkreślić, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
W rozpoznawanej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z powołanych przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy.
Skarżący domagał się przyznania zasiłku celowego, zastosowanie mieć będą zatem przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm., obowiązujący w dacie wydania decyzji), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa".
Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy).
Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
W myśl przepisu art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), obowiązującego w dacie wydania decyzji, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł.
Z prawidłowych ustaleń organów administracji wynika, że dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (art. 8 ust. 3 ustawy) wyniósł 362,24 zł. Na dochód ten składają się: zasiłek okresowy w wysokości 114,77 zł miesięcznie, przyznany decyzją z dnia […] r. oraz dochód z gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,1955 ha przeliczeniowych w wysokości 247,47 zł miesięcznie, obliczony zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy i § 1 pkt 2 litera "e" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych.
Wbrew twierdzeniom skarżącego, brak było podstaw do nieuwzględniania przez organ – przy obliczaniu dochodu uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej – dochodu z gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność skarżącego. Wyjaśnić należy, że przepisy ustawy nie uzależniają dochodu z gospodarstwa rolnego od sposobu faktycznego wykorzystania gospodarstwa. Nie ma więc znaczenia fakt, że skarżący, z powodu swojego stanu zdrowia, nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Sposób obliczania dochodu z gospodarstwa rolnego określony został w ustawie i jest to stała kwota przyjęta dla 1 hektara przeliczeniowego. Zgodnie z art. 8 ust. 9 w zw. z art. 9 ust. 6 i ust. 8"a" ustawy, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości określonej w ustawie.
Należy przy tym podkreślić, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 maja 2008 r., K 18/05, opubl. OTK seria A 2008, nr 4, poz. 56 orzekł, że przepis art. 8 ust. 9 ustawy jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji.
Skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Dochód skarżącego obliczony zgodnie z przepisami ustawy, wynoszący 362,24 zł nie przekroczył zatem kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, warunkującego – stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy – przyznanie pomocy społecznej.
Skarżący jest osobą bezrobotną i niepełnosprawną w stopniu lekkim, spełnia więc kryteria przyznawania pomocy społecznej, określone w art. 7 ustawy.
Przyznanie świadczenia w postaci zasiłku celowego, w przeciwieństwie do przyznania zasiłku stałego czy zasiłku okresowego, o jakich mowa w art. 37 i 38 ustawy, oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Organ administracji ma w tej sytuacji zapewniony pewien zakres swobody co do oceny, czy wnioskodawcy spełniającemu kryterium dochodowe należy zasiłek celowy przyznać oraz – w przypadku uznania zasadności udzielenia tej formy pomocy – w jakiej wysokości to świadczenie ustalić. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Ocena takiej decyzji dokonana przez sąd administracyjny sprowadza się do ustalenia, czy w toku wydawania decyzji organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego.
Organy administracji nie przekroczyły w sprawie niniejszej granic uznania administracyjnego, przyznając skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 100 zł z przeznaczeniem na zakup żywności, uwzględniły bowiem wskazane wyżej przepisy ustawy i przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami, wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, rozważając wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sytuacja skarżącego jest bardzo dobrze znana organom, od lat korzysta on bowiem z rożnych form pomocy społecznej. Prawidłowo organy te zwróciły uwagę, iż skarżący objęty jest systematyczną pomocą udzielaną ze środków Ośrodka Pomocy Społecznej w O. L., otrzymuje bowiem zasiłek okresowy w kwocie 114,77 zł oraz zasiłki celowe na zaspokojenie rożnych potrzeb. Organy wskazały, że oprócz pomocy przyznanej w rozpoznawanej sprawie, decyzją z dnia […] r. skarżącemu przyznano zasiłek celowy w wysokości w kwocie 60 zł na opłacenie zaległej raty za aparat słuchowy i zakup baterii do aparatu słuchowego. Skarżący otrzymał również pomoc w formie zasiłków celowych w miesiącu sierpniu 2008 r. w wysokości 100 zł na częściową spłatę zaległości z tytułu umowy kredytowej z dnia 29 sierpnia 2007 r. oraz w wysokości 21 zł na zakup baterii do aparat słuchowego. Dodać należy, że nie jest to jedyna pomoc, przyznana skarżącemu w 2008 r. i 2009 r., co wynika z akt innych spraw ze skarg D.G., rozpoznawanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (przykładowo spraw II SA/Lu 419/09 i 465/09).
Kwota 100 zł zasiłku celowego, przyznanego w rozpoznawanej sprawie nie może być więc w żadnym wypadku uznana za zbyt niską.
W tych okolicznościach bezpodstawny jest zarzut skarżącego, iż organy obu instancji rozpoznając niniejszą sprawę były w stosunku do niego stronnicze. Przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia w sytuacji, gdy jest on objęty szeroko innymi formami pomocy ze środków organu pierwszej instancji, nie może świadczyć o braku zachowania bezstronności wobec skarżącego, ani o "dyskryminacji i niehumanitarnym" traktowaniu skarżącego przez organy administracji.
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 i 81 k.p.a., wyjaśnić należy, iż podstawą uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest ustalenie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 i 81 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, opubl. w ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 157 oraz glosa W. Tarasa do tego wyroku, OSP 2007, nr 3, poz. 26).
Skarżący nie wykazał w żaden sposób, by został pozbawiony możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie wykazał on, że niezawiadomienie go przez organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło mu dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej, przykładowo złożenia dokumentu czy wskazania nowych dowodów. Podnieść również należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze umożliwiło skarżącemu zapoznanie się z aktami sprawy. Zarzut ten jest więc nieuzasadniony.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 9 października 2009 r. należy podkreślić, iż są one bezzasadne. Ponownie wskazać należy, iż organy administracji nie naruszyły przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organy te przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z powołanych przepisów i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. W toku postępowania nie uchybiono również przepisowi art. 9 k.p.a. Przepis ten stanowi: "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.".
Skarżący nie wskazał na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu przez Kolegium i organ pierwszej instancji. Sąd nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powołane przez skarżącego orzecznictwo sądowe wydane na gruncie spraw rozpoznawanych na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), nie może mieć znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, gdyż przepisy te nie były stosowane przez organy administracji w niniejszej sprawie.
Brak w tej sytuacji podstaw do uwzględnienia skargi.
Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Uzasadnienie wyroku