VI SA/Wa 1432/08 – Wyrok WSA w Warszawie


Sygnatura:
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne:
Transport
Skarżony organ:
Komendant Policji
Data:
2008-07-03
Sąd:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Treść wyniku:
Oddalono skargę
Sędziowie:
Grażyna Śliwińska /sprawozdawca/
Małgorzata Grzelak
Zbigniew Rudnicki /przewodniczący/

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant Izabela Jaworska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Policji w […] z dnia […] kwietnia 2008 r. nr […] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie: Zaskarżoną decyzją z […] kwietnia 2008 r. nr […], Komendant Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji […] z […] stycznia 2008 r., nr […] nakładającą na A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej także skarżąca, strona) karę pieniężną w wysokości 10 500 złotych za wykonywanie krajowego transportu drogowego z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, zakazu umieszczania lamp lub innych urządzeń technicznych oraz naruszenia warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawienia kierowcy zaświadczenia poświadczającego zatrudnienie.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.)- dalej zwaną k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz L.p. 2.9.1, L.p. 2.9.3 oraz L.p. 1.8.3. Załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia dokonane w dniu […] grudnia 2007 r. w W. na ul. […] podczas kontroli samochodu marki […] o nr rej. […], użytkowanego przez skarżącą spółkę i kierowanego przez L. M.. W toku kontroli stwierdzono, iż pojazd skarżącej wyposażony był w urządzenie techniczne w postaci podświetlonego baneru zainstalowanego na dachu pojazdu, na którym widniał napis […], takie samo oznakowanie na bokach pojazdu, a w środku auta zamontowany był taksometr fiskalny marki […] o nr fabrycznym […] rok prod. […] oraz współpracująca z nim kasa rejestrująca. W toku kontroli sporządzona została dokumentacja fotograficzna, kierowca okazał wymagane dokumenty swoje, pojazdu, wypis z licencji wydany na przedsiębiorstwo A. Sp. z o. o. z siedzibą w W., świadectwo legalizacji ponownej taksometru, wydruk z kasy fiskalnej. Nie posiadał podczas kontroli zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wymagań ustawowych. Kierowca został przesłuchany w charakterze świadka.
Komendant Rejonowy Policji […] pismem z dnia […] grudnia 2007 r. zawiadomił Spółkę A. o wszczęciu postępowania administracyjnego, zobowiązując do uzupełnienia dokumentów i złożenia wyjaśnień.
Ustosunkowując się do tego pisma, strona w piśmie z 3 stycznia 2008 r. podnosiła m.in., iż w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym, które zdaniem organu mogły być naruszone przez stronę, została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego. Odnosząc się do zarzutów związanych z posiadaniem w pojeździe taksometru, oraz umieszczonej na dachu lampy stwierdziła, iż przepis art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu przyjętym nowelą ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. Zakazy określone w art. 18 ust. 5 nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym. Mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Niezależnie od powyższego skarżąca uznała, iż w.w. przepisy zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji, jak i budzą zastrzeżenia co do ich zgodności z prawem europejskim.
Komendant Rejonowy Policji […] opisaną wyżej decyzją z […] stycznia 2008 nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 10 500 złotych.
W odwołaniu z dnia […] lutego 2007 r. strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, wstrzymania jej wykonalności i zawieszenia postępowania. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie norm postępowania administracyjnego oraz oparcie decyzji o przepisy, wobec których istnieje uzasadniona obawa, iż są niekonstytucyjne.
W jej ocenie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 77 k.p.a., gdyż organ nie zebrał i należycie nie rozpatrzył materiału dowodowego. Stwierdziła, iż z wykładni systemowej i celowościowej ustawy o transporcie drogowym wynika, że przepis art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. Strona podtrzymała również stanowisko, iż przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym koliduje z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne.
Odwołująca podniosła, że przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym może zostać uznany za niekonstytucyjny wobec kolizji z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. Nr 173, poz.1807 ze zm).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania zaświadczenia poświadczającego spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą, co skutkowało karą w wysokości 500 zł podniosła, że katalog dokumentów, jakie powinien mieć przy sobie kierowca określony w art. 87 ust. 1 ustawy nie wskazuje na obowiązek o jakim mowa w uzasadnieniu decyzji, a nawet gdyby, to art. 92 a ust. 2 ustawy odsyła do orzekania w trybie ustawy Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia.
Wnioski o wstrzymanie wykonania decyzji i zawieszenie postępowania uzasadniła faktem, iż została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym, których naruszenie zarzucił jej organ I instancji i w szeregu innych sprawach ze skarg strony, tutejszy Sąd pozytywnie rozpatrywał takie wnioski.
Komendant Policji, w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z […] kwietnia 2008 r. nr […] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Rejonowego Policji […].
W uzasadnieniu decyzji wskazał na niesporne ustalenia faktyczne dokonane w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Kontrolowany pojazd, nie będący taksówką osobową, wyposażony w taksometr i lampy na dachu pojazdu (podświetlany baner). Powołał się na protokół kontroli, zgromadzone w sprawie dokumenty, m.in. świadectwo legalizacji ponownej taksometru zainstalowanego w pojeździe, sporządzoną dokumentację fotograficzną, zeznania świadka – jako wystarczające dowody. Podtrzymał także dokonana przez organ I instancji ocenę prawną co do wykonywania przez stronę transportu drogowego z naruszeniem zakazów objętych art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym oraz z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy. W konsekwencji uznał za prawidłowe nałożenie kary pieniężnej ustalonej na podstawie L.p. 2.9.1 i 2.9.3 oraz 1.8.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
W obszernej skardze na powyższą decyzję A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7, 10 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 101 k.p.a. obligującego organ do zawieszenia postępowania. Skarżąca w skardze wnosiła także z ostrożności o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego złożonego przez Gminę L. o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym
W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała w szczególności swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Stwierdziła, że wykładnia systemowa i celowościowa zakazów z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym pozwala na sformułowanie wniosku, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób. Według skarżącej, zakazy objęte tą normą mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Przy innej interpretacji, z braku kryteriów różnicujących, musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w ustawie wynika jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Oznacza to, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym. Trudno zatem przyjąć, że ratio legis ustawy obejmuje przedsiębiorców posiadających odpowiednie licencje do wykonywania transportu drogowego osób jako działalność podstawową. Szersze adresowanie zakazów z art. 18 ust. 5, nie byłoby uzasadnione, nie tylko z punktu widzenia ogólnych zasad wykonywania transportu drogowego, ale również podstawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej. Jako przykład wskazała objęty normą art. 18 ust. 5 lit. b ustawy zakaz wobec przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem, co stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej – Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.). Wykładnia nie może prowadzić do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można sytuacji przedsiębiorców wykonujących przewozy tego samego rodzaju, w oparciu o posiadane licencje i zezwolenia, różnicować przy zastosowaniu kryteriów, które nie są prawnie relewantne dla dokonywania takich zróżnicowań. Interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne. Przepis ten wywołuje także wątpliwości dotyczące konstytucyjności zakazów wymienionych w ust. 5 lit. a-c, bowiem odczytane literalnie, są równoznaczne z wprowadzeniem określonych "warunków" wykonywania przewozów okazjonalnych w transporcie drogowym, stanowiących ograniczenie zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) i wymagają uzasadnienia ze względu na ważny interes publiczny. Zdaniem skarżącej nie sposób przekonywująco wskazać ważnego interesu publicznego, poza odwoływaniem się do ogólnych zasad konkurencji na rynku przewozów. Zakazy budzą zastrzeżenia także z punktu widzenia zasady równego traktowania przedsiębiorców (niedyskryminacji). Niezależnie od powyższego przepisy art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji oraz zasadami techniki legislacyjnej. W szczególności nieprawidłowe jest formułowanie zakazów w postaci zakazów "umieszczania" (w pojeździe, na pojeździe, na dachu), gdyż prawidłowo należałoby zakazać wykonywania przewozów pojazdami posiadającymi określone oznaczenia lub urządzenia. Nadto art. 18 ust. 5 lit a) jest niezgodny z zasadami logiki, dlatego iż zakaz umieszczania w pojeździe taksometru czyni bezprzedmiotowym zakaz jego używania, a z kolei zakaz używania jest aktualny tylko wówczas, jeżeli zamontowany jest w pojeździe taksometr, co zostało właśnie zakazane. Z kolei zakaz "umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych" narusza zasadę dostatecznej określoności zakazów (czynów zakazanych). Posłużono się tu niedookreślonym zwrotem "urządzenie techniczne", które jest zakazem zbyt daleko idącym, który odczytany literalnie i wprost, uniemożliwia umieszczanie na dachu pojazdu nawet anteny, czy bagażnika dachowego. Zawarte w jego treści ograniczenie co do umieszczania "na dachu pojazdu" wskazywałoby, a contrario, na dopuszczalność umieszczania na innej części pojazdu, która nie jest dachem, np. na pokrywie bagażnika. Ze względu na powyższe, wspomniane zakazy mogą, zostać uznane za niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, określoną w art. 2 Konstytucji, w ramach której mieści się ocena przepisów z punktu widzenia ich rzetelności i zgodności z zasadami poprawnej legislacji. Budzą zasadnicze zastrzeżenia co do zgodności z prawem europejskim, w szczególności z zakazem ograniczania podaży usług transportowych oraz narzucania nierównych warunków świadczenia równoważnych usług transportowych. Taki właśnie charakter mają normy zakazujące z art. 18 ust. 5 ustawy, adresowane do wskazanych przedsiębiorców – przewoźników w krajowym transporcie drogowym, bez jednoczesnego ustalenia wyraźnych reguł ustawowych tych ograniczeń i kryteriów uzasadniających ich wprowadzenie.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. skarżąca stwierdziła, iż organy Policji nie dochowały wymogów działania na podstawie przepisów prawa, tzn. ich działania nie miały wystarczającej podstawy prawnej. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie bacząc na obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, wydając decyzję oparł się wyłącznie na protokole przeprowadzonej przez funkcjonariuszy kontroli, a całkowicie pominął wyjaśnienia złożone przez stronę. Zarzuciła naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. poprzez to, że organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił jej możliwości swobodnego wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może być jednocześnie wezwaniem do złożenia wyjaśnień w sprawie.
Odnosząc się w uzasadnieniu do zarzutu naruszenia warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania zaświadczenia poświadczającego spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą, co skutkowało karą w wysokości 500 zł podniosła jak w toku postępowania, że katalog dokumentów, jakie powinien mieć przy sobie kierowca określony w art. 87 ust. 1 ustawy nie wskazuje na obowiązek o jakim mowa w uzasadnieniu decyzji, a nawet gdyby, to art. 92 a ust. 2 ustawy odsyła do orzekania w trybie ustawy Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, a nie w trybie k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Komendant Policji, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż nie jest konieczne stosowanie wykładni funkcjonalnej, celowościowej, czy systemowej art. 18 ustawy o transporcie drogowym, skoro nie pozostaje ona w sprzeczności z wykładnią gramatyczną tego przepisu. Norma ta zakazuje przewoźnikom wykonującym przewóz okazjonalny posługiwanie się oznaczeniami, które wprowadzałyby konsumentów w błąd. Powołał się na różnice w zakresie wymagań dotyczących przedsiębiorców prowadzących przedsiębiorstwa taksówkowe, co do wymagań diagnostycznych czy wyposażenia taksówek. Stwierdził, iż klient korzystający z samochodu oznaczonego jako taksówka działa w zaufaniu do przedsiębiorcy, że przewóz powierza profesjonaliście zawodowo trudniącemu się przewozem osób, czyli korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką. Zdaniem organu Policji, swoboda prowadzenia działalności gospodarczej musi być w tym przypadku ograniczona z uwagi na dobro konsumenta. Wykonywanie określonego rodzaju transportu Ustawodawca uzależnia od uprzedniego uzyskania odpowiedniego zezwolenia. Powołał się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 881/05, w którym "wymagane zezwolenie" to zezwolenie przewidziane w ustawie, niezbędne do prowadzenia określonej działalności transportowej.
Podkreślił obowiązek organu administracji publicznej w zakresie stosowania prawa, nawet jeśli naruszałoby ono normy konstytucyjne. Jako bezpodstawne uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
W piśmie złożonym […] października 2008 r. do tutejszego Sądu, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wskazując na trzy powody: skierowanie ich do podmiotu, który nie był stroną postępowania, nałożenie kary pieniężnej nieznanej ustawie i wydanie obu decyzji bez podstawy prawnej. W ocenie spółki, Sąd w cytowanych przez nią innych sprawach tutejszego Sądu zajął stanowisko, że stroną postępowania winna być osoba kierująca pojazdem w oparciu o umowę współpracy, jako przedsiębiorca wpisany do Ewidencji Działalności Gospodarczej, a nie firma, z którą związany jest umowa współpracy. W niniejszej sprawie stroną powinien być L. M., a zatem decyzja została błędnie skierowana do skarżącego i zachodzi przesłanka jej nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jak również wydana z rażącym naruszeniem prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skarżąca podniosła, iż decyzja pierwszej instancji wydana została bez podstawy prawnej, bowiem w petitum decyzji przywołano jedynie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a sprecyzowanie naruszenia nastąpiło dopiero w uzasadnieniu decyzji. Jej zdaniem rozstrzygnięcie stoi w sprzeczności z art. 92 ustawy i art. 6 k.p.a., bowiem ustawa nie przewiduje możliwości nałożenia kary łącznej (jednolitej) za kilka naruszeń. Sprecyzowanie naruszeń w uzasadnieniu decyzji nie może rozstrzygać o prawach i obowiązkach strony, bo jedynie w petitum decyzji umieszcza się oświadczenie organu o nałożeniu kary ze wskazaniem podstaw jej nałożenia. Ponadto przy takim sformułowaniu stronie uniemożliwiono wniesienie odwołania od części decyzji.
Skarżąca wskazywała, że kolejnym argumentem przemawiającym za brakiem podstawy prawnej oznaczającym konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jest fakt, iż nie została ona wydana po zakończeniu kontroli, czyli po sporządzeniu i podpisaniu protokołu kontroli. Według skarżącej spółki z przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że karę pieniężną można nałożyć jedynie podczas kontroli drogowej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Nałożenie kary pieniężnej w następstwie wszczętego postępowania jest niedopuszczalne, jako dokonane bez ustawowego upoważnienia.
Zdaniem skarżącej nietrafne jest także stanowisko o wyróżnieniu przez ustawodawcę przewozów taksówką, dlatego przepisy art. 18 ust. 5 ustawy nie mają zastosowania do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy jako podstawową działalność gospodarczą. Zakazy nie mogą obejmować przewoźników posiadających ważne licencje na krajowy transport drogowy. Skarżąca zaznaczyła, dołączając do pisma protokół kontroli drogowej pojazdu innej firmy, że w ostatnim czasie organy akceptują takie stanowisko nie stwierdzając naruszenia w.w. przepisów w takim samym stanie faktycznym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związane zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Jednakże licencja, którą legitymuje się skarżąca nie uprawniała jej do wykonywania transportu drogowego taksówką. Wynika to wprost z zasady określonej w art. 12 ust. 1b cyt. ustawy.
Licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Licencja ta udzielana jest między innymi na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące – po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto W. – związek komunalny (art. 6 ust. 4 cyt. ustawy).
Ze wskazanych unormowań wynika, że Ustawodawca zróżnicował zasady wykonywania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsekwencją ich odmienności było ustawowe wprowadzenie w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) norm prawnych, zgodnie z którymi przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się m.in.:
a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,
b) umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy,
c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
Pozostaje poza sporem, że organy Policji ustaliły naruszenie zakazów określonych w art. 18 ust. 5 pkt a) i c). Według niekwestionowanych przez stronę ustaleń obu organów, dokonanych w niniejszym postępowaniu, skarżąca spółka posiadała licencję uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem L. M.. Jak zeznał, świadczył on na podstawie umowy o współpracy usługi przewozu osób na rzecz skarżącej, pojazdem przez nią danym i wyposażonym. Rozliczał się ze skarżącą na podstawie wydruków paragonów z kasy fiskalnej. Nie posiadał przy sobie, w chwili kontroli, wymaganego zaświadczenia o zatrudnieniu, poświadczającego spełnienie wymogów ustawy. Powyższe zaświadczenie kierowca dostarczył po wszczęciu postępowania administracyjnego razem z umową agencyjną, kiedy […] stycznia 2008 r. ponownie składał zeznania.
W ocenie Sądu, organy Policji prawidłowo oceniły na podstawie wskazanych dowodów, że posiadana licencja – uprawniająca do wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym – nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem – obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Innymi słowy, licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, a także nie odpowiadała warunkom wyżej omówionej licencji "taksówkowej". Tym samym przedsiębiorcę obowiązywał zakaz określony w art. 18 ust. 5 pkt a i c ustawy o transporcie drogowym.
Natomiast z niespornych ustaleń organu administracji wynikało, że na dachu kontrolowanego pojazd, którego prawnym użytkownikiem była spółka A. i którym realizowany był przewóz osób w transporcie drogowym na jej rzecz zainstalowano urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy), a w pojeździe był zainstalowany i używany taksometr, którego wydruki służyły kierowcy do rozliczania się ze skarżącą spółką. Niesporne także było nie okazanie w trakcie kontroli dokumentacji kierowcy dotyczącej spełniania wszystkich wymagań określonych ustawą.
W konsekwencji należy uznać, że organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy i prawidłowo ocenił, iż podjęty przez skarżącą spółkę w dniu […] grudnia 2007 r. przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – wykonywany był z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 a) i c) ustawy o transporcie drogowym.
Tym samym, organy Policji prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z L.p. 2.9 pkt 1 i 3 Załącznika do tej ustawy, który łączną karą 10 000,- złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem w/w zakazów.
Sąd nie podzielił podniesionego w skardze argumentu, jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym naruszały konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej określoną w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP.
Przepis art. 22 Konstytucji sankcjonuje właśnie możliwość ograniczenia wolności działalności gospodarczej przewidując, że jest ono dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. O tym, że wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (np. wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31). Wprowadzone przez Ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, są zgodne z zasadą proporcjonalności.
Zdaniem Sądu postanowienia przepisu art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie prowadzą także do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Przyjęta przez Konstytucję formuła równości wobec prawa, wyrażona w art. 32 Konstytucji RP mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną. Nie jest ona tożsama z pojęciem identyczności. Równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (tak również: B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, s. 456-457, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 221 i nast.; podobnie L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wydanie 2, LIBER, Warszawa 1998, s. 94 i nast.).
Innymi słowy, jeśli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niezbędna staje się wówczas ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa, to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (p. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998 nr 3, poz. 34; podobnie: wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA/Łd 128/03, ONSAiWSA 2004/2/40).
W świetle poglądów doktryny, jak również orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, iż podważane przez skarżącą spółkę unormowania nie naruszają także konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP. Wbrew zarzutom, negowane zakazy ustawowe nie łamią powyższej zasady, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Nie ulega wątpliwości, że regulacja przyjęta przez Ustawodawcę w 2005 r. traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie jednak zmierza, poprzez art. 6 ust. 1, do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką. To podmioty świadczące usługi transportu drogowego osób taksówką, w świetle ustawy o transporcie drogowym, zobowiązane są do spełnienia wielu innych dodatkowych i surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych. W tym stanie rzeczy, bezzasadny jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia zasady niedyskryminacji.
Zostało także prawidłowo ustalone naruszenie obowiązków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą (L.p.1.8.3.), czego skutkiem jest kara w wysokości 500 zł. Obowiązki przedsiębiorcy w tym zakresie określa art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy, który stanowi, że przedsiębiorcy udziela się licencji, z zastrzeżeniem art. 6, jeżeli przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy i zatrudnieni przez przedsiębiorcę kierowcy, a także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz, spełniają wymagania określone w przepisach ustawy, przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz w innych przepisach określających wymagania w stosunku do kierowców, a także nie byli skazani prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, wiarygodności dokumentów lub środowisku.
Należy jednak podkreślić, że z dniem 3 stycznia 2007 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2006 r., Nr 235 poz.1701). Ustawa ta dokonała w zakresie swojej regulacji wdrożenia dyrektywy nr 2003/59/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie wstępnej kwalifikacji i okresowego szkolenia kierowców niektórych pojazdów drogowych do przewozu rzeczy lub osób, zmieniającej rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 oraz dyrektywę Rady 91/439/EWG i uchylającej dyrektywę Rady 76/914/EWG (Dz. Urz. UE L 226/4 z 10.09.2003, str. 4; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 7, t. 7, str. 441).
Jej art. 1, art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 1 wprowadził zmiany w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088, z późn. zm.), bowiem. 5 ust. 1 wprowadził nowe obowiązki dla kierowców: stanowił bowiem, że kierowcy, o których mowa w art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 1, do czasu uzyskania wpisu do prawa jazdy potwierdzającego odbycie szkolenia okresowego, obowiązani są mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu wydane przez przewoźnika drogowego zaświadczenie potwierdzające zatrudnienie i spełnianie wymagań określonych w niniejszej ustawie oraz w ustawie, o której mowa w art. 1.
Ustawa z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym1) (Dz.U. z 2006 r., Nr 235 poz.1701) w art. 5 ust. 1 stanowi, że kierowcy, o których mowa w art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 1, do czasu uzyskania wpisu do prawa jazdy potwierdzającego odbycie szkolenia okresowego, obowiązani są mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu wydane przez przewoźnika drogowego zaświadczenie potwierdzające zatrudnienie i spełnianie wymagań określonych w niniejszej ustawie oraz w ustawie, o której mowa w art. 1.
2. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do przewoźnika drogowego wykonującego osobiście przewozy oraz do niezatrudnionego przez przewoźnika drogowego kierowcy wykonującego przewozy na jego rzecz.
Tak sformułowany obowiązek w ustawie zmieniającej powoduje, że zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 5) ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów m.in. ustawy o ruchu drogowym, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych.
Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, Komendant Rejonowy Policji […] w piśmie informującym o wszczęciu postępowania administracyjnego nie tylko powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi, lecz również wezwał ją do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska. Skarżąca z możliwości tej skorzystała. Nie kwestionowała, by organ przeprowadzał poza jej wiedzą jakieś czynności procesowe istotne dla rozstrzygnięcia. Tym samym, w ocenie Sądu, Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wymienił dowody na podstawie których został ustalony stan faktyczny, zatem bezpodstawny jest zarzut wydania decyzji po wyłącznym oparciu się o protokół kontroli. Twierdzenie skarżącej, że zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może zawierać jednoczesnego wezwania do złożenia wyjaśnień w sprawie jest gołosłowne, bowiem przepisy postępowania administracyjnego takiego zakazu nie zawierają. Należy podkreślić, że zarzuty prawa procesowego formułowane przez skarżącą nie wskazują, by wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie sposób też zgodzić się z zarzutem skarżącej, zawartym w piśmie procesowym, jakoby Komendant Rejonowy Policji działał bez podstawy prawnej, co oznacza, iż decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą nieważności. Wbrew twierdzeniom strony organy obu instancji wskazały podstawę prawną rozstrzygnięcia. Stanowił ją art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. nr 204, poz. 2088 z 2004 r.) oraz powołane normy załącznika do ustawy co wynika wprost z decyzji.
O braku podstawy prawnej możemy mówić wtedy, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej. Nawet brak przywołania podstawy prawnej nie pozbawia decyzji jej bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Taka sytuacja w sprawie niniejszej nie zaistniała. Organ wskazał podstawę prawną. Nie budzi ona wątpliwości Sądu. Z decyzji jasno wynika, za jakie przewinienia, w jakiej wysokości karą skarżący został ukarany. Dotyczy to tak poszczególnych kar jak i sumarycznie wymierzonej kary.
Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącej, że decyzja organu I instancji została wydana wobec osoby niebędącej stroną postępowania. Podczas kontroli, kierujący pojazdem okazał wypis z licencji nr […] na wykonywanie transportu drogowego osób wystawionej na A. Sp. z o. o., jak również wystawione przez skarżącą spółkę zaświadczenie o spełnianiu przez L. M. wszystkich wymagań określonych w art. 39 a ust. 1 pkt 1- 5 ustawy o transporcie drogowym. Co więcej nie tylko skarżąca sama przyznała, że posiadaną licencję przewozową użycza wykonującemu przewozy we własnym imieniu na jej rzecz, ale i zeznania kierowcy potwierdzają te okoliczności.
Powyższe świadczy o tym, iż to strona skarżąca wykonywała sporny przewóz okazjonalny, dopuszczając się naruszenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym, za które to naruszenia ustawa w art. 92 ust. 1 przewiduje karę pieniężną w wysokości wskazanej przez art. 92 ust. 4 w jej załączniku.
Bezpodstawnym jest również zarzut nieważności decyzji z powodu wydania jej po zakończeniu kontroli. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1 cyt. ustawy, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej, przy czym z brzmienia ust. 8 wynika konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub innego podmiotu realizującego przewóz drogowy. Postępowanie to powinno spełniać wymogi k.p.a., między innymi odnośnie zebrania materiału dowodowego, poinformowania stron, umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a jego podstawą faktyczną są właśnie ustalenia poczynione w trakcie kontroli. Za błędny należy uznać więc wniosek strony skarżącej, iż z brzemienia art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym ograniczającego sumę kar nakładanych w wyniku jednej kontroli, wynika obowiązek wydania decyzji z pominięciem powyższych wymogów dotyczących procedury administracyjnej. Na marginesie należy zauważyć, iż z drugiej strony jako zarzut w skardze podniesiono niedostateczne zagwarantowanie stronie praw ujętych w kodeksie postępowania administracyjnego.
Nie uwzględniając wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego Sąd miał na względzie, iż dyspozycja art. 125 § 1 pkt 1) p.p.s.a. stanowi, iż Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W przypadku, gdyby TK stwierdził niekonstytucyjność przepisu, na podstawie którego wydano zaskarżoną przez stronę decyzję, to ma ona możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Tym samym należało uznać, że interes prawny skarżącej pozostaje zabezpieczony, skoro posiada instrument prawny służący eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie niekonstytucyjnego przepisu (podobnie NSA w postanowieniu z dnia 12 czerwca 2006 r. (sygn. akt I FZ 164/06, LEX nr 194488). Powyższe pozwoliło uznać, że zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego byłoby niecelowe, a wniosek zmierzał do przewlekłości postępowania.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Uzasadnienie wyroku