Sygnatura:
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne:
Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ:
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Data:
2008-09-11
Sąd:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Treść wyniku:
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sędziowie:
Barbara Mleczko-Jabłońska
Irena Jakubiec-Kudiura /sprawozdawca/
Małgorzata Dałkowska-Szary /przewodniczący/

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Małgorzata Dałkowska – Szary, Sędzia WSA – Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA – Irena Jakubiec – Kudiura (spr.), Protokolant – Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2008 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia […] września 2006 r. nr […] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy; Uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie: Pismem z 15 maja 2006 r. G. W. – zwany dalej "skarżącym" wniósł o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, uzasadniając to względami zdrowotnymi oraz trudną sytuacją materialną.
Decyzją z […] czerwca 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład) odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy za okresy i w kwotach szczegółowo określonych w decyzji. Jako podstawę prawną wskazano art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 3, 3a i 3b oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej "ustawą", a także § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego "rozporządzeniem". Przytaczając treść powołanych wyżej przepisów Zakład stwierdził, że w sytuacji zainteresowanego nie mają one zastosowania, ponieważ posiada on majątek z którego można prowadzić postępowanie egzekucyjne, a zatem nie zachodzi tu przesłanka całkowitej nieściągalności. Wskazał również, że nie można uznać, aby opłacenie składek w dłuższym okresie czasu pozbawiło wnioskodawcę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zakład dokonując niekorzystnego dla zainteresowanego rozstrzygnięcia wziął pod uwagę to, że źródłem utrzymania wnioskodawcy są prace dorywcze, a dodatkowo otrzymuje on także wsparcie finansowe ze strony dorosłych córek. Ponadto organ zwrócił uwagę na fakt, iż zadłużenie wobec ZUS nie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, lecz było wynikiem systematycznego nieopłacenia składek w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezes Zakładu) po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z […] września 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu z […] czerwca 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie wszystkie twierdzenia skarżącego znalazły pokrycie w zgromadzonym materiale dowodowym. Wnioskodawca nie przedłożył bowiem pomimo wezwania dokumentacji potwierdzającej: posiadane zobowiązania i wierzytelności, sprzedaż samochodów marki […] i […], kwotę kosztów utrzymania. W ocenie organu II instancji istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie miał fakt, iż złożony w trakcie postępowania dokument – zeznanie podatkowe za […] r., w którym przychód wyniósł "0" – nie znalazł odzwierciedlenia w informacji uzyskanej przez organ z Urzędu Skarbowego, ponieważ organ ten jednoznacznie stwierdził, że w bazie brak jest zeznania podatkowego G. W. za […] r. Analizując treść zeznań podatkowych skarżącego za lata 2000-2004 organ stwierdził, że skarżący był w stanie w tym okresie regulować składki z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, czego jednak nie czynił.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podniósł, że od około […] posiada orzeczenie lekarskie o niezdolności do pracy, jednak nie otrzymuje świadczeń rentowych z powodu zaległości w składkach. Z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie podjąć żadnej pracy i dlatego jest na wyłącznym utrzymaniu swych córek. W ocenie skarżącego jego sytuacja materialna w pełni uzasadnia umorzenie przez ZUS jego należności z tytułu składek. Natomiast jedynym majątkiem jaki posiada jest mieszkanie o powierzchni […] w zdewastowanej […].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 365/07 oddalił skargę G. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z […] września 2006 r. Oddalając skargę na powyższą decyzję Sąd podkreślił, że w jego ocenie Prezes ZUS prawidłowo wskazał, iż wobec skarżącego nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 2 ustawy z uwagi na posiadanie przez skarżącego majątku, do którego można skierować skuteczne postępowanie egzekucyjne. Ponadto Sąd podzielił stanowisko Zakładu akcentując, że organ słusznie stwierdził, iż zadłużenie skarżącego powstało w wyniku systematycznego niepłacenia składek, a ponadto z własnej winy skarżący nie brał czynnego udziału w postępowaniu, a także pomimo wielokrotnych wezwań organu nie udokumentował istnienia zobowiązań i wierzytelności, na które powoływał się w swoich zeznaniach. W związku z powyższym zdaniem Sądu nie zostały przez Prezesa ZUS przekroczone granice uznania administracyjnego.
Pismem z 22 października 2007 r. pełnomocnik z urzędu skarżącego złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego i materialnego, tj. art. 28 ust. 3 ustawy przez niewłaściwą jego wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie wystąpiła w stosunku do skarżącego całkowita nieściągalność należności z tytułu składek w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 5 tej ustawy i że w związku z tym brak było przesłanki uzasadniającej wydanie decyzji o umorzeniu należności z tytułu spornych składek, a także naruszenie § 3 rozporządzenia, poprzez niewłaściwą jego wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie wystąpiły w sprawie okoliczności uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 216/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że wobec nie wskazania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów postępowania, które naruszył Sąd I instancji, niezbędne stało się przyjęcie za miarodajne ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji. Sąd zauważył również, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 28 ust. 3 powołanej ustawy jest nietrafny z tego względu, że skarga kasacyjna polemizuje ze stanowiskiem Sądu I instancji w przedmiocie prawidłowości dokonanego ustalenia faktycznego co do całkowitej nieściągalności od skarżącego należności z tytułu składek. W gruncie rzeczy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut nie jest zarzutem naruszenia prawa materialnego, lecz zarzutem wskazującym na poczynienie przez Sąd I instancji nieprawidłowego ustalenia faktycznego, co wchodzi w zakres podstawy skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie zaś przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zatem, skoro w następstwie ustalenia przez Sąd I instancji faktu całkowitej nieściągalności od skarżącego należności z tytułu składek nie został przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut podważający to ustalenie, w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wspomniane ustalenie Sądu I instancji jest miarodajne w postępowaniu kasacyjnym. Tym samym zdaniem NSA niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 28 ust. 3 cytowanej ustawy, których hipoteza odnosi się do sytuacji całkowitej nieściągalności składek, gdyż nie zostało skutecznie podważone przeciwne ustalenie Sądu I instancji.
Oceniając zasadność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia NSA stwierdził, że uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu I instancji jest w tym zakresie dość skrótowe. Sąd wskazał, że jego zdaniem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż powodem oddalenia skargi na rozstrzygnięcie Prezesa ZUS w tym zakresie było podzielenie przez Sąd I instancji stanowiska organu, iż zadłużenie skarżącego powstało w wyniku systematycznego niepłacenia składek, a ponadto z własnej winy nie brał on czynnego udziału w postępowaniu, a także pomimo wielokrotnych wezwań organu nie udokumentował istnienia zobowiązań i wierzytelności, na które powoływał się w swoich zeznaniach. Odnosząc się do powyższych stwierdzeń NSA zauważył, że w hipotezie przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia nie mieści się uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od faktu ich systematycznego opłacania. Przepis ten jako przesłankę dla ubiegania się o umorzenie należności z tytułu składek wskazuje bowiem niemożność ich zapłaty podyktowaną pozbawieniem zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w sytuacji gdyby miało dojść do zapłaty omawianych należności. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i wskazał, że Sąd I instancji rozpoznając ponownie skargę powinien ją rozpoznać pod kątem zgodności z prawem odmowy przez ZUS uwzględnienia wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek w świetle przepisów rozporządzenia.
Obecny na rozprawie w dniu 12 listopada 2008 r. przed WSA w Warszawie skarżący oświadczył, iż podtrzymuje skargę. Stwierdził również, iż ustalenie stopnia jego niepełnosprawności zostało określone jako […], jednak renty z tytułu niezdolności do pracy nie uzyskał, mimo, że się o nią ubiegał. Oświadczył także, że mieszka wraz z córką, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Córka pracuje i go utrzymuje. Druga córka jest już mężatką, ale również mu pomaga. Pomoc ich jest dobrowolna. Podał także, iż posiada zadłużenie u kolegów na kwoty […] i […] złotych.
Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
W oparciu o treść art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do treści art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 216/08.
Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję, może decyzję w całości lub części uchylić, stwierdzić jej nieważność w całości lub części lub stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa. Sąd nie ma natomiast możliwości umorzenia zadłużenia skarżącego ponieważ uprawnienie to jest zastrzeżone do kompetencji ZUS.
Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do zgodności zaskarżonej decyzji z prawem Sąd stwierdza, iż organ orzekający przyjął, że w sytuacji skarżącego nie zachodzi ważny interes osoby zobowiązanej, który uzasadniałby zastosowanie umorzenia zaległych należności. Organ pozostawił poza rozważaniami, istotne z punktu widzenia możliwości zastosowania umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. argumenty podnoszone przez zobowiązanego w toku postępowania takie jak brak majątku ruchomego pozwalającego na wyegzekwowanie należnych kwot, brak stałych dochodów i utrzymywanie się tylko z dobrowolnej pomocy córek, stan zdrowia (posiadanie orzeczenia o […] niezdolności do pracy), czy utrata możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych w razie zastosowania egzekucji z nieruchomości. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że zobowiązany mimo, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej to jednak okoliczność ta jest nie wystarczająca do wydania pozytywnej decyzji w kwestii umorzenia zaległości, tym bardziej, że w latach 2000 – 2005 skarżący dysponował środkami pozwalającymi na spłatę należności. Prezes Zakładu zwrócił także uwagę na fakt, iż zadłużenie wobec ZUS nie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, a jedynie było wynikiem systematycznego nieopłacenia składek w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej. Tak więc organ uznał, iż zobowiązany nie ujawnił dowodów i okoliczności, które uzasadniałyby podjęcie pozytywnego dla niego rozstrzygnięcia.
Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego zakładając, że z uznaniowego charakteru decyzji wynika umocowanie do wydania decyzji odmownej w każdych okolicznościach sprawy. Tymczasem w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny.
W związku z powyższym Sąd stwierdził naruszenie przepisów dotyczących postępowania dowodowego, w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z przywołanymi przepisami organ administracji publicznej jest zobowiązany podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Organ administracji jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ orzekający rozpatrzył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy (co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.). Przede wszystkim oceniając sytuację materialną skarżącego organ odniósł się tylko do faktu, że nie udokumentował on w żaden sposób posiadanych zobowiązań, wierzytelności i ponoszonych kosztów utrzymania, a także, że posiada mieszkanie, z którego można przeprowadzić egzekucję zaległych należności składkowych. Nie wzięto natomiast pod uwagę faktu, iż skarżący nie ma stałych środków do życia, a zatem nie ustalono z czego się utrzymuje. Z oświadczenia zobowiązanego wynika bowiem, że ze względu na dolegliwości zdrowotne nie może wykonywać żadnej pracy i jest na wyłącznym utrzymaniu swoich córek. Stwierdził, że poza ich pomocą nie ma żadnych dochodów. Natomiast w decyzji pierwszoinstancyjnej Zakład wskazał, że skarżący utrzymuje się także z prac dorywczych nie wskazując podstawy swoich twierdzeń i ustaleń w tym zakresie. Trudno także bezsprzecznie przyjąć, że wyegzekwowanie od dłużnika zaległych należności, nawet jeżeli jest realnie możliwe dzięki sprzedaży mieszkania, może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela.
Ustalenie wysokości dochodów i wydatków dłużnika, w szczególności w świetle jego wieku ([…] lat) oraz choroby powodującej zakaz wykonywania pracy ma w sprawie podstawowe znaczenie. Są to okoliczności, które powinny być nie tylko wyjaśnione, ale i wszechstronnie i wnikliwie rozważone w niniejszej sprawie, przy ocenie czy nie zachodzi przesłanka umożliwiająca umorzenie należności w świetle art. 28 ust 3 a ustawy i § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., który stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego. W tym miejscu należy wyjaśnić, że katalog przyczyn umorzenia wymienionych w § 3 rozporządzenia zawiera jedynie przykładowe wyliczenie tych przyczyn, o czym świadczy sformułowanie "w szczególności".
Organ orzekający, odmawiając umorzenia należności winien wskazać jakimi przesłankami kierował się uznając, że w sprawie nie zostało wykazane, że spłata należności przez stronę, przy braku stałych dochodów i braku majątku nie pociągnie zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego. Właśnie w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji spełnia szczególną rolę, zwłaszcza w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. W związku z powyższym konkretne okoliczności sprawy powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości szczególnie, że w omawianym przypadku, decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb – posiadania środków niezbędnych do przeżycia i miejsca do zamieszkania.
Wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien zawsze brać pod uwagę aktualną sytuację materialną zobowiązanego, a także fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw.
W związku z powyższym, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Uzasadnienie wyroku