Sygnatura:
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne:
Skarżony organ:
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Data:
2009-08-14
Sąd:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Treść wyniku:
Uchylono decyzję I i II instancji
Sędziowie:
Dorota Dąbek /sprawozdawca/
Grażyna Danielec /przewodniczący/
Tadeusz Wołek
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Dorota Dąbek spr. WSA Tadeusz Wołek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 maja 2007 r. Nr : […] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji , II. orzeka , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane , III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego M. K. – T. S. K. P. Z. Ć. J.G. – Spółka Komandytowa w K. ul. […] , kwotę 240 zł ( dwieście czterdzieści złotych ) powiększoną o kwotę podatku od towarów i usług – z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Uzasadnienie wyroku
wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 grudnia 2009r.
Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009r., sygn. akt I OSK 920/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2007r., sygn. akt III SA/Kr 580/07 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Uchylony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie został wydany w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia […] 2007r., nr […] podjętą z urzędu na podstawie art. 20, 21, 22, 23 i 24 ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 pkt 2, § 45, § 46, § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, Starosta Powiatu orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów obrębu […] – wieś, gmina […] zmian w części opisowej i kartograficznej operatu. Zmiana polegała na uzgodnieniu części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji ze stanem prawnym ujawnionym w Dziale I ksiąg wieczystych Nr […] i Nr […] (dawna KW Nr […]), przez przywrócenie oznaczenia, powierzchni, użytków gruntowych i konfiguracji granic dla działek […], […], […], […], […], […] i […].
Wszczęcie postępowania z urzędu zawiadomieniem z dnia 13 lutego 2007r., zostało poprzedzone skargą A. M. do Głównego Geodety Kraju i korespondencją tego organu z Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.
Organ I instancji na podstawie odpisów z księgi wieczystej ustalił, że A. M. według stanu na 12 lutego 2007r. jest w księdze wieczystej Nr […] wpisany jako właściciel m.in. działek rolnych […], […], […] i […], a w księdze wieczystej Nr […] (dawna […]) jako właściciel działek […], […] i […]. Dalej organ ustalił, że operatem pomiarowym z dnia […] 1979r., przyjętym do zasobu Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod Nr […], wykonanego w celu pomiaru i wywłaszczenia pasa drogowego, podzielono działki nr […], […] i […] objęte KW Nr […] (dawna […]), a następnie części działek przeznaczonych do wywłaszczenia pasa drogowego ujawniono w operacie ewidencji gruntów jako użytek gruntowy – drogi na R III a. Natomiast innym operatem pomiarowym z dnia […] 2004r., przyjętym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod Nr […], dokonano podziału nieruchomości rolnych, oznaczonych jako działki ewidencyjne nr […], […], […] i […], objętych KW Nr […]. Działki powstałe w wyniku powyższego podziału ujawniono w operacie ewidencji gruntów.
Starosta stwierdził, że ponieważ nie można w sposób nie budzący wątpliwości określić faktycznego stanu użytkowania na gruncie poszerzonego pasa drogowego, którego stan prawny nie został uregulowany oraz z uwagi na niedopuszczalność podziału terenu rolnego w sposób wykazany na mapie uzupełniającej podziału nieruchomości rolnych, orzeczono o przywróceniu oznaczenia, powierzchni, użytków gruntowych i konfiguracji granic działek nr […], […], […], […], […], […] i […]. Tym samym stan prawny przedmiotowych nieruchomości ujawniony w KW Nr […] i Nr […] będzie zgodny z częścią opisową i kartograficzną operatu ewidencji gruntów obrębu […] wieś.
W odwołaniu od tej decyzji Burmistrz Miasta i Gminy podniósł, że operatem z dnia […] 2004r. przyjętym do zasobu za Nr […], podzielono m.in. działki A. M. Nr […], […], […] i […] w celu uregulowania tych fragmentów nieruchomości, które w latach 80-tych zostały zajęte pod drogę. Zdaniem składającego to odwołanie, podział operatem z 2004r. był wykonany z inspiracji A. M., który sam domagał się uregulowania fragmentów zajętych pod drogę oraz podpisał protokół graniczny działek, a tym samym wyraził zgodę na ich podział.
Z kolei A. M. w swoim odwołaniu wniósł o przywrócenie granic do stanu pierwotnego, przez usunięcie asfaltu z działek […], […], […] oraz gruzu na pozostałych działkach.
Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał w dniu 2 maja 2007r. decyzję nr […], którą utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia […] 2007r., nr […]. Jako podstawę prawną swojej decyzji organ II instancji wskazał przepisy art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. nr 240, poz. 2027 z późn. zm.). Uzasadniając rozstrzygnięcie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że dokonał ustaleń uzupełniających. Nawiązując do wchodzącego w skład operatu pomiarowego nr […] protokołu z czynności przyjęcia granic nieruchomości z dnia 5 czerwca 2004r., podpisanego m.in. przez A. M. i protokołu z utrwalenia punktów granicznych, organ odwoławczy zaznaczył, iż nie doszło do zawarcia umowy notarialnej między A. M. a Gminą, przenoszącej na rzecz Gminy prawo własności części działek. Zdaniem organu odwoławczego, protokoły dotyczące zgody tylko na przyjęcie granic zewnętrznych nieruchomości ulegającej podziałowi nie stanowią jednak przejawu zgody na sam podział nieruchomości. Z tych względów, Wojewódzki Inspektor uznał, że zgodny z prawem jest taki stan ewidencji, który odpowiada stanowi z ksiąg wieczystych. Z kolei, odnosząc się do odwołania A. M., organ odwoławczy podniósł, że zgłaszane w nim żądania należą do właściwości sądów powszechnych.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję z wnioskiem o jej uchylenie wniosła Gmina. Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisu § 49 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Naruszenia powyższego przepisu Gmina upatrywała w tym, że Starosta miał obowiązek zawiadomienia sądu wieczystoksięgowego o przyjętych do ewidencji gruntów zmianach dotyczących oznaczenia powierzchni i konfiguracji działek, a wynikających z przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu […] 2004r. za Nr […] operatu dzielącego działki […], […], […] i […]. Skarżąca Gmina wskazała, że przepis § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia daje podstawę do wprowadzenia w ewidencji zmian wynikających z przyjętego do zasobu opracowania geodezyjnego i kartograficznego zawierającego wykazy zmian danych w ewidencji. Ponadto w przekonaniu skarżącego brak umowy w przedmiocie przyjęcia przez Gminę części nieruchomości A. M. zajętych pod drogę, nie stał na przeszkodzie wprowadzeniu w ewidencji zmian wynikających z podziału działki nadal stanowiących jego własność.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu przyjęte do zasobu opracowanie – operat pomiarowy z […] 2004r., nie mógł samodzielnie stanowić podstawy do wprowadzenia z urzędu do ewidencji objętej tym opracowaniem zmiany, tj. podziału działek własności A. M.
Wyrokiem z dnia 8 października 2007r., sygn. akt III SA/Kr 580/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 maja 2007r., nr […] i orzekł, że nie może ona być wykonana. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została po rozpatrzeniu odwołań "Burmistrza Miasta i Gminy" oraz A. M. Jednak, jak zauważył Sąd, w aktach sprawy (k. 28) znajduje się odwołanie, oznaczone jako odwołanie "Burmistrza Miasta i Gminy" oraz podpisane i opatrzone pieczątką Burmistrza. Jest ustalone w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż organ gminy – burmistrz, nie ma i nie może mieć własnego interesu prawnego, przydającego mu przymiot strony postępowania, w rozumieniu art. 28 Kpa. Zgodnie zaś z przepisem art. 127 § 1 Kpa, odwołanie służy stronie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołał się przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r., sygn. akt OPS 16/89 (ONSA 199/4/119), zgodnie, z którą stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną, w rozumieniu art. 28 Kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Badanie interesu prawnego winno nastąpić w toku rozpoznania odwołania przy ewentualnym uzupełnieniu ustaleń, w trybie art. 136 Kpa.
Zdaniem Sądu, ewentualny interes prawny w złożeniu odwołania od decyzji organu I instancji, mógł natomiast służyć Gminie, którą na zewnątrz reprezentuje jej organ wykonawczy – Burmistrz Miasta i Gminy. Nie zostało zatem przed organem II instancji wyjaśnione, czy odwołanie złożył Burmistrz Miasta i Gminy imieniem własnym, czy też odwołanie wniosła Gmina, reprezentowana przez Burmistrza, a jeżeli tak, to jaki interes prawny przydaje jej przymiot strony.
W ocenie Sądu, już ta okoliczność powoduje, że uchyleniu podlega tylko zaskarżona decyzja. Wyjaśnienie w postępowaniu odwoławczym, iż odwołanie wniosła w istocie Gmina, działająca przez Burmistrza Miasta i Gminy, stworzy dopiero podstawę do rozpatrzenia dwóch odwołań: jednostki samorządu terytorialnego i A. M.
Ponadto WSA w Krakowie stwierdził, że decyzja organu I instancji nie jest jednorodna co do przedmiotu rozstrzygnięcia. W świetle ustaleń zawartych w decyzji organu odwoławczego i organu I instancji uczestnik A. M. jest właścicielem działek o numerach: […], […] i […], objętych księgą wieczystą nr […] (dawna […]). Działki te nie uległy podziałowi na dalsze działki. Natomiast operatem pomiarowym z dnia […] 1979r., wprowadzonym do zasobu za nr […], w ramach oznaczeń konturów użytków i klas gleboznawczych dla części obszaru tych działek w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów przyjęło charakter użytku drogowego "dr-R III a". Wprowadzone zatem do ewidencji zmiany co do tych działek dotyczyły jedynie charakteru użytków gruntowych i powierzchni ich konturów w ramach niezmienionej ogólnej powierzchni tych działek. Zawarte zatem wyrzeczenie w decyzji o "przywróceniu oznaczenia, powierzchni użytków gruntowych i konfiguracji granic działek" nie może być odniesione do działek wymienionych wyżej.
Sąd podkreślił, że z treści odwołania uczestnika A. M. wynika, że część tych działek jest faktycznie pokryta asfaltem. Należy zatem przy rozpatrzeniu odwołania (odwołań) w tym zakresie rozważyć, czy wprowadzenie do ewidencji danych, zmian przydających całej powierzchni tych działek charakter użytku rolnego – R III a – w ramach informacji z zakresu danych dotyczących użytków gruntowych i klas gleboznawczych (§ 59 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. o ewidencji gruntów i budynków), nie pozostaje w sprzeczności z zasadą aktualności operatu (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). W odniesieniu natomiast do zmian w ewidencji, mających dotyczyć działek o numerach: […], […], […], […], stanowiących wedle odpisu z księgi wieczystej nr […] własność uczestnika A. M., należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Ustawa ta określiła zasady podziału nieruchomości. Zgodnie z jej art. 96 ust. 1, podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, zatwierdzającej podział (poza przypadkami, gdy o podziale orzeka sąd). Tylko podział nieruchomości polegający na wydzielaniu wchodzących w jej skład działek gruntu, odrębnie oznaczonych w katastrze nieruchomości, nie wymaga decyzji zatwierdzającej podział. Chodzi zatem o działki ewidencyjne już istniejące i podział nieruchomości tymi działkami.
Zdaniem WSA w Krakowie, trafne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że samo przyjęcie do zasobu geodezyjno-kartograficznego za nr […] operatu pomiarowego, którym zaprojektowano podział m.in. działek o numerach: […], […], […] i […] własności uczestnika A. M. na dalsze działki, nie podzieliło prawnie tych działek i nie stanowiło samoistnej podstawy do wprowadzenia w ewidencji zmian, polegających na uwidocznieniu działek powstałych z tego geodezyjnego podziału. Nie były jednak czynione ustalenia, czy wydana była w sprawie podziału ostateczna decyzja Burmistrza, oparta m.in. na przepisie art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjęcie stanowiska, że zaprojektowany operatem pomiarowym z dnia […] 2004r., przyjętym do zasobu za nr […], podział w/w działek samodzielnie stworzył nowe działki, podlegające oznaczeniu w katastrze jako działki odrębne, lecz nadal własności uczestnika, co miałoby umożliwić podział nieruchomości przez wydzielenie niektórych wchodzących w jej skład działek, stanowiłoby obejście przewidzianej w art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasady, iż podstawę podziału nieruchomości stanowi decyzja.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. M. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że zgodnie z brzmieniem art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), wójt (burmistrz lub prezydent) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Przepis ten statuuje zasadę reprezentacji gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeśli WSA w Krakowie kwestionuje to, kto – oprócz A. M. – złożył odwołanie od decyzji organu I instancji, czy uczynił to Burmistrz Miasta i Gminy imieniem własnym, czy też Gmina, reprezentowana przez Burmistrza, a jednocześnie – i co najistotniejsze – Sąd I instancji uwzględnił skargę Gminy, to w takim rozumowaniu widoczny jest brak konsekwencji. Skoro dla Sądu I instancji nie jest wiadomym, kto wniósł odwołanie, czy uczyniła to Gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, reprezentowana przez Burmistrza, czy też sam Burmistrz w imieniu własnym – jako organ administracji publicznej, to nie zostało wyjaśnione, dlaczego Sąd uznał za zasadną skargę właśnie Gminy, i z czego w takim razie wywiódł akurat jej interes prawny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zważywszy że z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzja organu II instancji kierowana była m.in. do Burmistrza Miasta i Gminy.
W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, że w motywach swojego wyroku WSA w Krakowie poddał w wątpliwość z kolei to, czy Gmina w ogóle korzysta z przymiotu strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Uwzględniając tę zasadę Sąd orzekający w niniejszym składzie uznał, że zarówno odwołanie wniesione do organu II instancji, a podpisane przez Burmistrza Miasta i Gminy, jak i skarga, pochodziły od Gminy, w której imieniu działał Burmistrz oraz że Gmina miała interes prawny w zaskarżeniu ze względu na przedmiot niniejszego postępowania.
Odnosząc się merytorycznie do wniesionej skargi Sąd ocenił, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć z innych powodów niż te, na które wskazuje skarżący.
Należy zauważyć, że decyzja organu I instancji nie jest jednorodna co do przedmiotu rozstrzygnięcia. Jak ustaliły organy administracyjne, A. M. jest właścicielem działek o numerach: […], […] i […], objętych księgą wieczystą nr […] (dawna […]). Działki te nie uległy podziałowi na dalsze działki. Natomiast operatem pomiarowym z dnia […] 1979r., wprowadzonym do zasobu za nr […], w ramach oznaczeń konturów użytków i klas gleboznawczych dla części obszaru tych działek w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów przyjęło charakter użytku drogowego "dr-R III a". Wprowadzone zatem do ewidencji zmiany co do tych działek dotyczyły jedynie charakteru użytków gruntowych i powierzchni ich konturów w ramach niezmienionej ogólnej powierzchni tych działek. Zawarte zatem wyrzeczenie w decyzji o "przywróceniu oznaczenia, powierzchni użytków gruntowych i konfiguracji granic działek" nie może być odniesione do działek wymienionych wyżej.
Nadto zaś, jak wynika zarówno z treści pism A. M., jak i jego oświadczenia na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 15 grudnia 2009r., część tych działek jest faktycznie pokryta asfaltem. W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym organ administracyjny winien zatem rozważyć, czy wprowadzenie do ewidencji danych, zmian przydających całej powierzchni tych działek charakter użytku rolnego – R III a – w ramach informacji z zakresu danych dotyczących użytków gruntowych i klas gleboznawczych (§ 59 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. o ewidencji gruntów i budynków), nie pozostaje w sprzeczności z zasadą aktualności operatu (§ 44 pkt 2 rozporządzenia).
W odniesieniu natomiast do zmian w ewidencji, mających dotyczyć działek o numerach: […], […], […], […], stanowiących według odpisu z księgi wieczystej nr […] własność uczestnika A. M., należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) określające zasady podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 96 ust. 1, podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, zatwierdzającej podział (poza przypadkami, gdy o podziale orzeka sąd). Tylko podział nieruchomości polegający na wydzielaniu wchodzących w jej skład działek gruntu, odrębnie oznaczonych w katastrze nieruchomości, nie wymaga decyzji zatwierdzającej podział. Chodzi zatem o działki ewidencyjne już istniejące i podział nieruchomości tymi działkami. Zdaniem WSA w Krakowie, trafne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że samo przyjęcie do zasobu geodezyjno-kartograficznego za nr […] operatu pomiarowego, którym zaprojektowano podział m.in. działek o numerach: […], […], […] i […] własności uczestnika A. M. na dalsze działki, nie podzieliło prawnie tych działek i nie stanowiło samoistnej podstawy do wprowadzenia w ewidencji zmian, polegających na uwidocznieniu działek powstałych z tego geodezyjnego podziału. Nie były jednak czynione ustalenia, czy wydana była w sprawie podziału ostateczna decyzja Burmistrza, oparta m.in. na przepisie art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjęcie stanowiska, że zaprojektowany operatem pomiarowym z dnia […] 2004r., przyjętym do zasobu za nr […], podział w/w działek samodzielnie stworzył nowe działki, podlegające oznaczeniu w katastrze jako działki odrębne, lecz nadal własności uczestnika, co miałoby umożliwić podział nieruchomości przez wydzielenie niektórych wchodzących w jej skład działek, stanowiłoby obejście przewidzianej w art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasady, iż podstawę podziału nieruchomości stanowi decyzja.
Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia oraz wydać decyzję uwzględniając zawartą powyżej ocenę prawną oraz wskazania Sądu.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.