Sygnatura:
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638 Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne:
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ:
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Data:
2009-10-27
Sąd:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Treść wyniku:
Oddalono skargę
Sędziowie:
Anna Stępień /przewodniczący/
Grzegorz Szkudlarek /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski

Sentencja

Dnia 15 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. A […] w Ł. na postanowienie […] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia […] nr […] znak: […] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylenia się od obowiązku wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego oddala skargę. LS

Uzasadnienie wyroku

[…] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia […] roku, Nr […] (znak: […]), po rozpatrzeniu zażalenia "A" – A. M. i I. I. wspólników spółki cywilnej, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia […] roku, Nr […] (znak: […]) o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości w Ł. przy ul. T. 17, grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 4.000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązków określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia […] roku, Nr […] i obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł. Mocą tego postanowienia organ wezwał Wspólnotę Mieszkaniową do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym i wpłacenia nałożonej grzywny i opłaty na konto organu w terminie 7 dni od daty doręczonej niniejszego postanowienia oraz do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia.
W zażaleniu na powyższe postanowienie "A" A. M. i I. I., pełniący funkcję Zarządcy Nieruchomości wskazali, że Wspólnota wykonała część obowiązków. Części obowiązków strona nie jest w stanie wykonać, gdyż to władze miejskie, do których należą dwa lokale gminne, nie chcą dostarczyć lokali zamiennych dla mieszkańców tych lokali. W tej sytuacji strona nie może ponosić odpowiedzialności za właścicieli tych lokali, którzy nie chcą zastosować się do nakazów z decyzji organu nadzoru budowlanego.
[…] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia […] roku utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że ostateczną decyzją Nr […] nakazano stronie, wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego frontowego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. T. 17 w Ł. oraz zarządzono wykonanie doraźnych zabezpieczeń zagrożonych elementów konstrukcji budynku poprzez podstemplowanie, odłączenie wyłączonego z użytkowania budynku od sieci infrastruktury technicznej, zabezpieczenie wyłączonego z użytkowania budynku przed dostępem osób postronnych, umieszczenie w widocznych miejscach przy wejściu do wyłączonego budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz o zakazie wstępu do budynku oraz wygrodzenie stref zagrożenia od strony ulicy i podwórka. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W toku oględzin organ I instancji stwierdził, że obowiązek wynikający z decyzji nie został wykonany, gdyż budynek frontowy na przedmiotowej nieruchomości nie został wyłączony z użytkowania, a strefa zagrożenia od strony ulicy jest wygrodzona w sposób niedostateczny. W tej sytuacji organ I instancji wezwał stronę do wykonania obowiązku (upomnienie z dnia 3 listopada 2008 roku). A ponieważ upomnienie okazało się nieskuteczne, organ I instancji, po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, wszczął postępowanie egzekucyjne wystawiając w dniu 25 listopada 2008 roku tytuł wykonawczy, zaopatrzony w klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji oraz pouczenie o możliwości wniesienia zarzutów, w terminie 7 dni. Następnie, organ kwestionowanym w zażaleniu postanowieniem nałożył na stronę grzywnę w celu przymuszenia.
W tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy wyjaśnił, iż wobec niewykonania przez stronę, nałożonego obowiązku, zasadnym było wszczęcie postępowania egzekucyjnego i zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Zastosowany środek egzekucyjny zmierza do realizacji nakazu, stanowi wypełnienie zasady prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej unormowanej w art. 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j. t.: Dz. U. z 2005 roku Nr 229, poz. 1954 ze zm.). W omawianym przypadku organ egzekucyjny, biorąc pod uwagę cel postępowania oraz sytuację majątkową strony uznał, iż kwota 4.000 zł winna skutecznie przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu nadzoru budowlanego, a organ odwoławczy podziela to stanowisko.
Zgodnie z dyspozycją art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Natomiast, zgodnie z art. 121 § 2 nałożona grzywna w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, nie może przekraczać kwoty 50.000 złotych. Wysokość jednorazowo nałożonej grzywny stanowi środek egzekucyjny, którego celem jest przede wszystkim doprowadzenie do wykonania obowiązku pośrednio, poprzez dolegliwość tego środka, który ma skłonić do wykonania określonego obowiązku niepieniężnego.
Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracja, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Z zasad tych wynika obowiązek zastosowania przez organ takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.
Z treści uzasadnienia postanowienia I instancji wynika jednoznacznie, że ustalając wysokość grzywny organ egzekucyjny rozważył jej wysokość pod kątem efektywności prowadzonej egzekucji, mając na uwadze, iż niewykonanie nałożonego obowiązku przez stronę zobowiązaną stwarza zaistnienie stanu zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców budynku. W dodatku organ poinformował zobowiązanego o możliwości wynikającej z treści art. 125 ustawy egzekucyjnej. Nie naruszył więc granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ ten jednoczenie wyjaśnił, dlaczego w stanie faktycznym sprawy uznał za właściwe nałożenie na stronę postępowania grzywny w wysokości 4.000 zł (organ w tym celu wystąpił do właściwego miejscowo Urzędu Skarbowego i zapoznał się z rozliczeniem eksploatacji budynku).
W tej sytuacji organ II instancji uznał, że postanowienie I instancji czyni zadość wymogom przepisu art. 122 § 2 pkt 2 ustawy. Podniesione przez stronę w zażaleniu argumenty nie mają znaczenia w sprawie, bowiem trudności w zakresie wykwaterowania części lokatorów budynku nie mogą być uwzględnione przez organ egzekucyjny.
W skardze na powyższe postanowienie Zarządca Nieruchomości – "A" powtórzył argumenty zawarte w zażaleniu, iż część obowiązków wynikających z decyzji organu nadzoru budowlanego została wykonana, a część natomiast nie może być wykonana. Strona nie może ponosić odpowiedzialności za to, że organ gminy nie dostarcza lokali zamiennych. Osoby te nie chcą dobrowolnie opuścić lokali, a strona nie dysponuje odpowiednimi środkami przymusu. Zdaniem strony skarżącej, grzywna w celu przymuszenia powinna być nałożona na lokatorów, którzy nie chcą opuścić lokali. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala.
W ocenie Sądu, organy prowadzące postępowanie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych postanowień.
Na wstępie wskazać należy, iż przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu było postanowienie o nałożeniu grzywny w celu wykonania obowiązku wyłączenia budynku mieszkalnego z użytku. Rzeczony obowiązek został nałożony decyzją powiatowego organu nadzoru budowlanego. Decyzja ta jest ostateczna.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 roku Nr 229, poz. 1954 ze zm.).
Zgodnie z treścią art. 2 § 1 pkt 10 i art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucję administracyjną stosuje się m. in. do obowiązków o charakterze niepieniężnym, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień odpowiednich organów. Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Przy czym postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Organ egzekucyjny, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego (art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Grzywna może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W takiej sytuacji, nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Zgodnie z treścią art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Przy czym postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, jak i wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).
Z poczynionych przez organy egzekucyjne ustaleń bezsprzecznie wynika, że obowiązek wyłączenia budynku mieszkalnego z użytku i jego zabezpieczenia nie został przez stronę skarżącą wykonany. Fakt ten nie jest również kwestionowany przez stronę skarżącą.
W takiej sytuacji organ I instancji wystosował do strony upomnienie wraz z wezwaniem do wykonania obowiązku i zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Pomimo upomnienia, organ stwierdził, że obowiązek nadal nie został wykonany (wizja lokalna). W tej sytuacji organ I instancji skierował do strony postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
Zdaniem Sądu, działania organów egzekucyjnych były zgodne z przepisami prawa. Uprzednio poczynione przez organy ustalenia uprawniały do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, w tym do nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia kwestionowanych postanowień. Podkreślić należy, że strona nie kwestionowała wysokości nałożonej grzywny. Tym niemniej, Sąd oceniając legalność zaskarżonych postanowień uznał, że organy nie naruszyły tzw. "uznania administracyjnego".
Ustosunkowując się do zarzutów podnoszonych w toku postępowania egzekucyjnego i w treści skargi, a dotyczących niemożliwości wykonania obowiązku z uwagi na brak lokali zastępczych, wyjaśnić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku zgodnie z treścią decyzji organu nadzoru budowlanego jest Wspólnota Mieszkaniowa. Zgodnie z treścią art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązanym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. Skoro podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku jest Wspólnota Mieszkaniowa, tylko na ten podmiot może być stroną postępowania egzekucyjnego i tylko na ten podmiot mogą być w jego toku nałożone obowiązki.
W zaistniałym stanie faktycznym Sąd uznał, że strona skarżąca, jako podmiot zobowiązany na mocy decyzji organu nadzoru budowlanego, nie może bronić się zarzutem, że organ gminy nie przedstawił do dyspozycji lokatorów innych lokali socjalnych.
Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.
K.O.