Sygnatura:
650 Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne:
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane: II SA/Wa 490/09
Skarżony organ:
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Data:
2009-09-24
Sąd:
Naczelny Sąd Administracyjny
Treść wyniku:
Oddalono skargę kasacyjną
Sędziowie:
Anna Lech
Anna Łukaszewska-Macioch /przewodniczący/
Grażyna Radzicka /sprawozdawca/

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie NSA Anna Lech Grażyna Radzicka (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 490/09 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia […] września 2007 r. nr […] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie wyroku

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. II SA/Wa 490/09 oddalił skargę J. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia […] września 2007 r. nr […] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy.
Wnioskiem z dnia […] lutego 2007 r. J. D. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Organ odmawiając świadczenia wskazał, że zgodnie z art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2004 r. nr 39, poz. 353 z późn. zm.) ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nie przekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Ze względu na powyższe przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy na podstawie art. 83 jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki:
wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym,
nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia w skutek szczególnych okoliczności,
nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,
nie posiada niezbędnych środków utrzymania.
Warunki określone w cytowanym wyżej przepisie muszą być spełnione łącznie, a nie spełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podał, że na przestrzeni […] lat życia J. D. posiada udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 23 lata, 6 miesięcy i 26 dni, a ponadto po wykorzystaniu pobierania zasiłku dla osoby bezrobotnej we wrześniu 1994 r. do czasu powstania niezdolności do pracy w sierpniu 2006 r. tj. prawie przez 12 lat nie został udowodniony żaden okres pracy potwierdzony opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie emerytalne lub rentowe. W ocenie organu nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające J. D. przezwyciężenie przeszkód w kontynuowaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym gdyż w wymaganym okresie nie miał on orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy.
Powyższa decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia […] września 2007 r. stała się przedmiotem skargi J. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej uzasadnieniu skarżący wskazał na swój długi staż ubezpieczeniowy. Podkreślił również, iż po ustaniu pobierania zasiłku dla bezrobotnych nie mógł znaleźć zatrudnienia, a stan jego zdrowia poważnie się pogarszał. Dodatkowo wyjaśnił, iż nie mogąc znaleźć zatrudnienia angażował się w działalność społeczną. Zarzucił również, że uzasadnienie decyzji jest powierzchowne i nie oddające w pełni stanu faktycznego sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na swoje wcześniejsze ustalenia faktyczne oraz prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2003/07 oddalił powyższą skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1023/08 uchylił powyższe orzeczenie Sądu I instancji. Wskazał, że sąd administracyjny, nie będąc związany zarzutami skargi, winien rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Podkreślił, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się orzeczenia lekarskie, który w inny sposób określają datą powstania całkowitej niezdolności do pracy u skarżącego, do czego Sąd się nie odniósł, mimo iż skarżący to podnosił w toku postępowania administracyjnego. Wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien rozpoznać sprawę ponownie biorąc pod uwagę również stosunkowo długi staż ubezpieczeniowy skarżącego.
Oddalając skargę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
(tj. 2004 Dz. U. nr 39, poz. 353 ze zm.).
Powyższy przepis stanowi regulację szczególną, umożliwiającą uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym, przewidzianych wskazaną wyżej ustawą. Świadczenia z art. 83 ust. 1 ustawy nie mają charakteru roszczeniowego, a ich przyznanie w drodze wyjątku zostało pozostawione uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza braku kontroli w tym względzie, gdyż analizowany przepis ustanawia przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego i jego kontroli.
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie mógł być podstawą do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, ponieważ nie zostały spełnione łącznie przesłanki o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy. Sąd stwierdził, ze należy zgodzić się z organem, że skarżący nie wykazał istnienia szczególnych okoliczności, które uniemożliwiały mu nabycie ustawowych uprawnień do renty. W okresie od września 1994 r. do daty orzeczenia przez Komisję Lekarską ZUS w […] sierpnia 2007 r. całkowitej niezdolności do pracy od […] sierpnia 2006 r. tj. przez prawie 12 lat, skarżący nie był całkowicie niezdolny do pracy, a zatem nie można uznać, że w tym okresie nie mógł podejmować zatrudnienia, a co za tym idzie, nie mógł odprowadzać składek z tytułu ubezpieczenia społecznego.
Odnosząc się do okresów niezdolności do pracy z powodu stanu zdrowia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stosownie do postanowień art. 14 ust. 2 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, orzeczenie komisji lekarskiej ZUS stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji.
Skoro zatem orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS nr […] z dnia […] kwietnia 2007 r. skarżący został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od dnia […] sierpnia 2006 r., co zostało potwierdzone przez komisję lekarską ZUS (orzeczenie nr […] z dnia […] sierpnia 2007 r.), to organ nie mógł przyjąć innej daty powstania niezdolności do pracy u skarżącego. Odnosząc się do tego, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się również orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z dnia […] lutego 2007 r. nr […] (k-27), z którego wynika, ze całkowita niezdolność do pracy u skarżącego powstała po […] marca 1996 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że data ta nie jest sprzeczna z datami wskazanymi w późniejszych orzeczeniach, ponieważ wyklucza ona jedynie powstanie niezdolności przed […] marca 1996 r. Zdaniem Sądu organ występując o wydanie ponownego orzeczenia przez komisję lekarską ZUS, w sposób rzetelny wyjaśnił kwestię daty powstania niezdolności do pracy. Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w aktach administracyjnych sprawy (k-26) znajduje się zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy w W. z dnia […] grudnia 2006 r., z którego wynika, że od […] kwietnia 1993 r. do dnia wydania zaświadczenia skarżący, był zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Również w załączonych przez skarżącego do akt administracyjnych dokumentów (CV) wynika, że m.in. poszukiwał zatrudnienia w latach 2000-2002. Z definicji bezrobotnego wynika, że jest to osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest to osoba niepełnosprawna, to musi być zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy (art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy Dz. U. z 2004 r. nr 99, poz. 1001 z późn. zm.). Skoro zatem skarżący w danym okresie jako bezrobotny poszukiwał pracy, to nielogiczne jest podnoszenie przez niego później, że był w tym czasie całkowicie niezdolny do pracy.
Sąd pierwszej instancji odniósł się również do wytycznych z wyroku z dnia 12.03.2009 r. sygn. I OSK 1023/08, w którym wskazywano na wiek skarżącego i stosunkowo długi staż pracy, jednak w ocenie Sądu długa bo prawie 12 letnia nieusprawiedliwiona przerwa w zatrudnieniu stają na przeszkodzie temu aby skarżącemu przyznać świadczenie w drodze wyjątku, tym bardziej że na przestrzeni tych lat pełnił funkcje społeczne Przewodniczącego Komitetu Ochrony Praw Człowieka, i asystenta posła na sejm, co potwierdzają dokumenty zgromadzone w sprawie.
Sąd ponadto nie podzielił zarzutu skarżącego uchybienia przez organ administracji przepisom art. 107 kpa, które skutkowałby uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. D. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) naruszenie prawa materialnego – art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż w przedmiotowej sprawie o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie występują ustawowe przesłanki określone w tym przepisie, a w szczególności poprzez przyznanie, że nie są takimi okolicznościami trudności w znalezieniu pracy, podejmowanie aktywności społecznej, podejmowanie innych czynności, gotowość do podjęcia pracy, ponad 23 letni staż ubezpieczeniowy, a także zły stan zdrowia skarżącego, brak winy w niemożności znalezienia zatrudnienia, podczas gdy wszystkie zacytowane zarówno przez organ administracyjny, jak i sąd I instancji okoliczności przemawiają za przyznaniem świadczenia na zasadach wyjątku.
Z powyżej wskazanych względów skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Nadto pełnomocnik wnosił o zasądzenie kosztów udzielonej pomocy prawnej w wysokości 150 % stawki minimalnej przewidzianej rozporządzeniem z 28.09.2008 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz 19 zł tytułem zwrotu wydatków oświadczając, że koszty w żadnym zakresie nie zostały pokryte.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Kasator oparł skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego – art. 83 ustawy z 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2004 nr 39 poz. 353 ze zm.) zwanej dalej ustawą o emeryturach przez Sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z regulacją zawartą w art. 83 "ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania., Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie".
Odnosząc powołaną powyżej normę prawną do istniejącego w sprawie stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawidłowa była ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy dokonana w toku rozpatrywania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Wśród przesłanek, które jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji muszą być spełnione łącznie występuje "niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty". Głównym powodem, dla którego skarżącemu odmówiono świadczenia w drodze wyjątku, było uznanie, że wymieniona przesłanka, jeżeli wystąpiła, to miała cechy zawinienia ze strony skarżącego.
W świetle ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd pierwszej instancji, niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, wykluczającymi aktywność zawodową danej osoby.
Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazuje, że w przedmiotowej sprawie nie wykazano takich szczególnych okoliczności, a wytłumaczeniem nie może być istniejące w określonym czasie bezrobocie. Podejmowanie pracy bez objęcia z tego tytułu ubezpieczeniem społecznym czy to w charakterze Przewodniczącego Komitetu Ochrony Praw Człowieka, czy wreszcie asystenta posła na Sejm było świadomym wyborem skarżącego rodzącym określone skutki. Natomiast skarżący nie wykazał w żadnej mierze, aby 12 letnia przerwa w pracy była usprawiedliwiona szczególnymi okolicznościami wykluczającymi możliwość podjęcia pracy. W sytuacji, kiedy decyzja podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, Sąd kontrolujący rozstrzygnięcie organu może kwestionować to uznanie tylko wówczas kiedy zauważa ewidentnie błędne rozumienie przepisu nie dające się pogodzić zarówno z jego językową, celowością, czy wreszcie funkcjonalną wykładnią.
Sąd pierwszej instancji kontrolujący skarżone rozstrzygnięcie trafnie podkreślił, iż w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a argumentacja organu przedstawiała wyważoną analizę zarówno stanu faktycznego, jak i stosowanych przepisów.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego (art. 83 ustawy o emeryturach) i na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209-210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Powyższe uzasadnia złożenie wniosku przez pełnomocnika przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.