Sygnatura:
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne:
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Data:
2008-11-25
Sąd:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Treść wyniku:
Oddalono skargę
Sędziowie:
Hanna Raszkowska /sprawozdawca/
Janina Kosowska /przewodniczący/
S. Beata Jezielska

Sentencja

Dnia 3 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2009 roku sprawy ze skargi Związku Polskich Artystów Plastyków na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[…]" nr "[…]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przekazania w użytkowanie wieczyste nieruchomości i przeniesienia własności obiektu zabytkowego znajdującego się na tej nieruchomości – oddala skargę.

Uzasadnienie wyroku

Kierownik Urzędu Rejonowego w O. decyzją z dnia 23 września 1994r. "[…]" orzekł o przekazaniu Muzeum Warmii i Mazur w O. w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa położonej w O. przy ul. Z., "[…]". Jednocześnie aktem tym przeniesiono na własność wymienionego Muzeum znajdujące się na tej działce zabudowania. Podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz. U. nr 30 poz. 127 z 1991 r. z późno zm.), jak też przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 72 poz. 311) oraz art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. nr 10 poz. 48 z późn. zm.)
Wnioskiem z dnia 14 października 2004 r. Związek "[…]" (zwany dalej Związkiem) zwrócił się do Prezydenta Miasta O. o wznowienie postępowania podnosząc, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu wniosku podano, że Związek jest posiadaczem budynku administracyjno-biurowego przekazanego na własność Muzeum. Ponadto w 1990 r. z wniosku Związku zostało wszczęte postępowania w przedmiocie przekazania w użytkowanie wieczyste gruntu pod tym budynkiem wraz z przeniesieniem własności zabudowań. To postępowanie administracyjne zostało zawieszone z uwagi na konieczność ustalenia stanu prawnego spornej nieruchomości. Podniesiono również, że Związkowi przysługiwało roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 2c ustawy z dnia 29 września 1990 r. zmieniającej tę ustawę (Dz. U. nr 79poz.464 z późno zm.). W tej sytuacji Związek winien uczestniczyć w opisanym na wstępie postępowaniu. O istnieniu decyzji z dnia 23 września 1994 r. pełnomocnik Związku powziął informacje w dniu 14 października 2004 r.
Organ pierwszej instancji po rozpatrzeniu wniosku odmówił wszczęcia postępowania wznowieniowego.
Na skutek rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 20 lipca 2006 r. "[…]" uchyliło zaskarżoną decyzję i postanowiło o wznowieniu postępowania. Kolegium oceniając materiał dowodowy doszło do przekonania, że Związek w dniu 1 sierpnia 1988 r., jak też w dniu wydania wymienionej na wstępie decyzji posiadał część obiektu przy ul. Z., a mianowicie basztę i galerię wraz z międzymurzem, który to obiekt został przekazany na rzecz Muzeum Warmii i Mazur w O. Decyzją z dnia 21 września 1967 r., "[…]" wydaną przez Kierownika Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w O. Związek uzyskał lokalizację szczegółową na pawilon wystawowy na terenie położonym w Olsztynie przy ul. Z., a następnie decyzją tego organu z dnia 19 września 1970 r. "[…]" otrzymał pozwolenie na użytkowanie adaptowanej baszty przy zamku na siedzibę Związku oraz został zobowiązany do zagospodarowania terenu międzymurza w terminie do 30 czerwca 1971 r. Kolegium podkreśliło, że zebrane w sprawie dowody pozwalają przyjąć, że Związek nieprzerwanie posiadał sporną nieruchomość do 1991 r. Ponadto stan taki trwał w dacie wydania decyzji z dnia 23 września 1994 r. Kolegium podkreśliło też, że posiadane przez Związek obiekty nie zostały mu przekazane w przewidzianej prawem formie a wniosek o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości został złożony w dniu 30 sierpnia 1990r.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji odmówił uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 23 września 1994r. W uzasadnieniu podano, że w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy nie da się przyjąć, iż Związek posiadał w dniu 1 sierpnia 1988r. część obiektu położonego w O. przy ul. Z. Z korespondencji prowadzonej między Związkiem a Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w O., Prezydentem Miasta O., Muzeum Warmii i Mazur, Biurem Wystaw Artystycznych w O. oraz Marszałkiem Województwa "[…]" wynika, że w okresie od 1983 do 1990 władającym przedmiotową działką (w określonym zakresie) był Związek Artystów Malarzy i Grafików. Będąca w posiadaniu tego podmiotu nieruchomość został przekazana Związkowi w lutym 1990 r.
Decyzją z dnia 23 października 2007 r. "[…]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ podkreślił, że podstawę prawną decyzji z dnia 23 września 1994 r. stanowił przepis art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30 poz. 127 z późno zm.), zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Nie oznacza to jednak, zdaniem organu, że w przypadku kiedy w dniu 1 sierpnia 1988r. określony podmiot faktycznie nie posiadał nieruchomości, uprawnienie o którym mowa w art. 80 ust.2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1095 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie może mu być przyznane. Zależy to od ustalenia czy niemożność posiadania była spowodowana przeszkodą przemijającą i czy przywrócono posiadanie w sposób legalny (art. 340 kc i art. 345 kc).
Decyzją z dnia 22 kwietnia 2008 r. Zarząd Województwa "[…]" ponownie odmówił uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 23 września 1994 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji powtórzył argumentację zawartą we własnej decyzji z dnia 10 lipca 2007 r. Dodatkowo wyjaśnił, że dokumenty zgromadzone w sprawie wskazują na to, że Związek był posiadaczem spornych nieruchomości w latach 1983 – 1991., jednakże było to posiadanie zależne a posiadaczem samoistnym było Muzeum Warmii i Mazur. Powyższe, zdaniem organu pierwszej instancji, wykluczyło możliwość zastosowanie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wobec Związku. Dodatkowo wskazano, że kwestionowana decyzja została wydana również na podstawie art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach, zgodnie z którym zabytek mógł być użytkowany wyłącznie w sposób zgodny z zasadami opieki nad zabytkami.
Od powyższej decyzji odwołał się Związek zarzucając jej naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 44 kodeksu cywilnego oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne (…) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 88 a ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez przyjęcie, że przepis ten nie może mieć zastosowania w sprawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[…]" uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania i orzekło, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 23 września 1994 r. została wydana z naruszeniem prawa. Kolegium stwierdziło, że nie jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji wynikało bowiem, że została ona doręczona Muzeum Warmii i Mazur w dniu 30 września 1994r. Ponieważ nie została zaskarżona, z dniem 15 października 1994 r. stała się ostateczna.
Kolegium przesądziło, że wobec posiadania części nieruchomości przez odwołującego się winien on być uznany za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 23 września 1994 r., lecz to czy ustanowione byłoby na jego rzecz użytkowanie wieczyste pozostaje sprawą nierozstrzygniętą wobec wystąpienia negatywnej przesłanki wymienionej w art. 146 § 1 K.p.a.
Organ odwoławczy podtrzymał ponadto swoje stanowisko odnośnie do braku podstaw do zastosowania w sprawie innych regulacji prawnych dotyczących możliwości uzyskania użytkowania wieczystego.
W złożonej skardze Związek zarzucił naruszenie art. 146 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że nie istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. Skarżący stwierdził, że wskazana wyżej decyzja jest dotknięta sankcją nieważności z powodu pominięcia Związku jako strony w postępowaniu administracyjnym. Podniósł, że art. 146 § 1 K.p.a., stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji, jest sprzeczny z powołanymi wyżej przepisami Konstytucji. Sprzeczność polega na tym, że ograniczenie czasowe możliwości uchylenia decyzji, w sytuacji, w której strona pominięta przez organy administracji nie mogła brać udziału w postępowaniu, narusza zasadę demokratycznego państwa prawa oraz zasadę równości wobec prawa i niedyskryminacji. Tak rygorystyczne zasady nie występują w innych procedurach, np. w postępowaniu cywilnym, sądowoadministracyjnym czy postępowaniu podatkowym. Przepisy. na podstawie których, nie istnieje możliwość zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej, po upływie 5 lat należy, zdaniem Związku, uznać za zbyt rygorystyczne. Skarżący odwołał się więc bezpośrednio do norm Konstytucji, gdyż – jak stwierdził – zastosowanie art. 146 § 1 K.p.a. narusza jego podmiotowe prawa, gwarantowane przez Konstytucję oraz pozbawia go prawa do majątku (w szczególności do nabycia użytkowania wieczystego), co jest niezgodne z prawem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazało, że regulacja art. 146 § 1 K.p.a. jest zgodna z zasadami określonym w art. 2 i art. 32 Konstytucji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 151 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Wnioskiem z dnia 14 października 2004 r. Związek zwrócił się o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 23 września 1994 r. Jako przesłankę wznowienia postępowania Związek wskazał art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podając, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 lipca 2006 r. wznowiło postępowanie w tej sprawie, uznając, że Związek miał interes prawny w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia 23 września 1994 r., co warunkuje udział danego podmiotu jako strony w postępowaniu administracyjnym. Stroną jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.).
Należy podzielić stanowisko Kolegium, że interes prawny Związku w postępowaniu zakończonym tą decyzją należy wywieść z art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten stanowił, w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem wznowienia postępowania, że "posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych".
Ustawodawca przewidział więc trzy przesłanki warunkujące możliwość ubiegania się przez posiadaczy gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy o przekazanie w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste gruntów będących w ich posiadaniu.
Jedną z przesłanek jest fakt posiadania nieruchomości w dniu 1 sierpnia 1988r. , jak też w dniu wydania decyzji.
Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że decyzją Kierownika Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w O. z dnia 21 września 1967 r. Związek uzyskał lokalizację szczegółową na pawilon wystawowy położony przy ul. Z. w O., zaś decyzją z dnia 10 września 1970 r. otrzymał pozwolenie na użytkowanie tego obiektu. Wprawdzie w latach 1983 – 1990 przedmiotowe nieruchomości były w posiadaniu Związku Artystów Malarzy i Grafików, lecz podmiot ten – rozwiązując się – przekazał je reaktywowanemu Związkowi (w lutym 1990 r.).
Okoliczność, iż przez określony czas sporną nieruchomość posiadał Związek Artystów Malarzy i Grafików, nie skutkowała naruszeniem ciągłości posiadania spornych nieruchomości przez Związek. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 340 kodeksu cywilnego domniemywa się ciągłość posiadania. Niemożność posiadania wywołana przez przeszkodę przemijającą nie przerywa posiadania. Posiadanie przywrócone poczytuje się zaś za nie przerwane (art. 345 kodeksu cywilnego), przy czym fikcja ciągłości posiadania znajduje zastosowanie w przypadkach, gdy posiadanie zostało przywrócone w sposób legalny (por. niepublikowaną uchwałę SN z dnia 15.11.1989r., III CZP92/89).
Tak więc uznać należy, że czasowe posiadanie spornej nieruchomości przez inny podmiot w związku z delegalizacją Związku Polskich Artystów Plastyków a następnie reaktywacja Związku i przywrócenie posiadania spornej nieruchomości, spełnia warunki posiadania przewidziane w art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Skoro Związek posiadał przedmiotowe nieruchomości w sposób nieprzerwany to bez wątpienia posiadał je także w dniu 1 sierpnia 1988 r.
W sprawie nie budzi też wątpliwości, że Związek nie dysponuje jakimkolwiek dokumentem przekazania gruntów, wydanym w formie prawem przewidzianej oraz nie wystąpił, w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r., o uregulowanie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości.
Te dwie okoliczności wraz z posiadaniem gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy przesądzały, o możliwości zastosowania normy z art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wobec powyższego przyznać należy, że Związkowi przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną z dnia 23 września 1994 r. Nie jest bowiem kwestionowane, że Związek posiadał basztę, galerię oraz międzymurze także w dniu wydania tej decyzji.
Powyższe ustalenia obligowały organ administracji do wznowienia postępowania administracyjnego. Związek był bowiem stroną przedmiotowego postępowania ale bez swojej winy nie brał w tym postępowaniu udziału.
W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy brak było jednak możliwości uchylenia decyzji wydanej w wyniku tego wadliwego postępowania administracyjnego. Ustawodawca przewidział bowiem w art. 146 § 1 K.p.a., że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Upływ tego terminu nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, gdyż kwestionowaną decyzję z dnia 23 września 1994r. doręczono Muzeum Warmii i Mazur w dniu 30 września 1994 r. W tej sytuacji prawidłowo Kolegium, działając na podstawie art. 151 § 2 K.p.a., stwierdziło, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wskazało na upływ czasu, jako okoliczność, z powodu której nie została ona uchylona.
Na podkreślenie zasługuje fakt, iż Kolegium nie orzekło, że decyzja z dnia 23 września 1994 r. jest dotknięta sankcją nieważności, jak błędnie stwierdzono w skardze. Przedmiotowa decyzja została bezspornie wydana w wyniku błędnie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, gdyż jedna ze stron tego postępowania była pozbawiona prawa do czynnego w nim udziału. Taka wada postępowania administracyjnego skutkować może jedynie wznowieniem postępowania, natomiast fakt wznowienia postępowania nie przesądza o tym, jaki będzie jego wynik. K.p.a. wyraźnie odróżnia przesłanki wznowienia postępowania od przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wymienione są enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. i dotyczą one wyłącznie istotnych wad samego aktu administracyjnego.
Bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji pozostaje stanowisko Związku, iż art. 146 § 1 K.p.a. narusza art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji.
W art. 2 Konstytucji przewidziano, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, które urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady tej wynika, że państwo ma zabezpieczać wpływ obywateli na władzę państwową i ich udział w podejmowaniu decyzji państwowych. Konsekwencje przyjęcia tej zasady są więc ważne dla zagwarantowania zasady pluralizmu politycznego, systemu reprezentacji, form demokracji bezpośredniej i roli samorządu społecznego (por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze, 2002, wyd. IV, LexOmega).
Natomiast przewidziana w art. 32 Konstytucji zasada równości oznacza, że wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1997 r., sygn. K 22/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 41). Zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. wszystkie podmioty, które nie uczestniczyły w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy, są traktowane w sposób jednakowy.
Zauważyć też należy, że dopuszczalne jest odstępstwo od zasady równości, o ile kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji, waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego zróżnicowania i kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008r., sygn. akt P 37/07, OTK-A 2008/6/103). Wskazać należy, że wprowadzone w kwestionowanym przez Związek przepisie rozwiązanie jest wyrazem dążenia ustawodawcy do zapewnienia stabilności stosunków prawnych ukształtowanych decyzją administracyjną, ich nienaruszalności, gdy przetrwały już pewien czas. Jest zatem kompromisem między zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej, na rzecz tej ostatniej zasady. Uzasadnione jest ponadto tym, że upływ czasu może powodować niemożność osiągnięcia celu, jakiemu ma służyć instytucja wznowienia postępowania ze względu na trudności dowodowe, wykonanie decyzji i nieodwracalność skutków prawnych, jakie wywołała (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 665). Okoliczność zatem, że w innych procedurach ustawodawca określił odmienne warunki wznowienia postępowania w przypadku braku udziału strony w postępowaniu, nie stanowi o naruszeniu zasad przewidzianych w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), skargę należało oddalić.