Sygnatura:
6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne:
Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Skarżony organ:
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Data:
2009-12-29
Sąd:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Treść wyniku:
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sędziowie:
S. Katarzyna Matczak
S.Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/

Sentencja

Dnia 18 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 roku sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Rektora Uniwersytetu z dnia "[…]" nr "[…]" w przedmiocie skreślenia z listy studentów kierunku rolnictwo – zawieszenie postępowania. 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Rektora Uniwersytetu 2/ zasądza od Rektora Uniwersytetu na rzecz skarżącego P. B. kwotę 340 złotych (słownie: trzysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.

Uzasadnienie wyroku

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[…]" Prodziekan działający
z upoważnienia Dziekana Wydziału skreślił P. B. z listy studentów I roku stacjonarnych studiów pierwszego stopnia na kierunku rolnictwo.
Powyższa decyzja została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji, decyzją Rektora (działającego poprzez Prorektora)
z dnia "[…]".
Następnie w sprawie zostało przeprowadzone postępowanie w trybie wznowienia, w wyniku którego ostatecznie Rektor działając poprzez Prorektora decyzją z dnia "[…]" uchylił decyzję Rektora Uniwersytetu
z dnia "[…]" utrzymującą w mocy decyzję Rektora z dnia "[…]" oraz poprzedzającą ją decyzję Rektora z dnia "[…]", nr "[…]" w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej Rektora z dnia "[…]" w sprawie uchylenia w całości decyzji Dziekana Wydziału z dnia "[…]" i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji i stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Rektora Uniwersytetu z dnia "[…]" w sprawie uchylenia w całości decyzji Dziekana Wydziału z dnia "[…]" i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Natomiast postanowieniem z dnia "[…]" Dziekan Wydziału wszczął postępowanie w sprawie skreślenia P. B. z listy studentów wspomnianego wydziału, na kierunku "[…]". Decyzją z dnia "[…]" Dziekan Wydziału działając przez Prodziekana skreślił P. B. z listy studentów Wydziału na kierunku "[…]".
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. B. Następnie P. B. działając przez swojego pełnomocnika wywiódł skargę, w której wniósł
o zobowiązanie Rektora Uniwersytetu do załatwienia sprawy czyli rozpatrzenia odwołania skarżącego od ww. decyzji z dnia "[…]" Dziekana Wydziału, w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Wyrokiem tut. Sądu z dnia 17 listopada 2009r., sygn. akt II SAB/Ol 49/09 zobowiązano Rektora Uniwersytetu do rozpatrzenia odwołania P. B. od decyzji Dziekana Wydziału z dnia "[…]" w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Natomiast wcześniej postanowieniem z dnia "[…]" Prorektor Uniwersytetu działający z upoważnienia Rektora zawiesił postępowanie odwoławcze, wszczęte w I instancji z urzędu, w sprawie odwołania od decyzji w przedmiocie skreślenia z listy studentów P. B. na kierunku "[…]". W uzasadnieniu podniesiono, że wydana w dniu "[…]" decyzja nie jest decyzją ostateczną i dlatego też zachodzi potrzeba zawieszenia postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w marcu 2009r. do czasu zakończenia postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w styczniu 2009r. Pomimo tego, że oba postępowania są odmienne i oparte na innych przesłankach faktycznych, to według Rektora sentencja decyzji kończących każde z tych postępowań, w swoich skutkach będzie taka sama. W rozstrzygnięciu wskazano na art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ zawiesza postępowanie między innymi wówczas gdy rozpatrzenie i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Według Rektora zatem zakończenie postępowania jest ściśle uzależnione od sposobu zakończenia postępowania wszczętego w styczniu 2009r.
Pismem z dnia 28 października 2009r. opatrzonym tytułem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy P. B. zaskarżył do Rektora Uniwersytetu postanowienie Rektora z dnia "[…]" o zawieszeniu postępowania.
Rektor Uniwersytetu postanowieniem z dnia "[…]" utrzymał w mocy swoje zaskarżone postanowienie z dnia "[…]" w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie skreślenia P. B. z listy studentów, kierunek "[…]". Wskazał na art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ zawiesza postępowanie między innymi wówczas gdy rozpatrzenie i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Według Rektora zatem zakończenie postępowania jest ściśle uzależnione od sposobu zakończenia postępowania wszczętego w styczniu 2009r. Podkreślono, że obydwa postępowania dotyczą tego samego zakresu podmiotowego i przedmiotowego. Jednocześnie obejmują jednak inne zdarzenia faktyczne, na podstawie których ustalane są podstawy do skreślenia z listy studentów. Według Rektora bez ostatecznego rozstrzygnięcia jednego z tych postępowań, wszczętego wcześniej, nie jest możliwe podjęcie decyzji co do rozstrzygnięcia merytorycznego drugiego z postępowań.
Skargę na ww. postanowienie wywiódł P. B. działając poprzez swojego pełnomocnika. Zażądał uchylenia zaskarżonego postanowienia
i poprzedzającego go postanowienia zapadłego w I instancji. W skardze podniesiono, że przyczyną zawieszenia postępowania nie może być oczekiwanie do czasu zakończenia postępowania wszczętego z urzędu w styczniu 2009r., bo nie jest to zagadnienie wstępne. Według twierdzeń zawartych w skardze w sprawie nie występuje żadne zagadnienie wstępne, a przynajmniej nie zostało przez organ rzeczowo i konkretnie zidentyfikowane i wykazane. Brak jest w ocenie skarżącego uzasadnienia w zakresie wykazania istnienia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Według skarżącego nie występuje, a co najmniej nie została wykazana żadna przeszkoda prawna do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w ogóle.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Podkreślono, że na obecnym etapie rozstrzygnięcie sprawy wszczętej w styczniu 2009r. należy do Dziekana czyli organu I instancji, a przedmiotowej sprawy odwoławczej do Rektora czyli organu II instancji. Zatem obydwie sprawy prowadzone w tym samym przedmiocie należą do różnych organów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności
z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zmianami).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji (postanowienia)
z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji
w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy
(art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł
do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostały podjęte z naruszeniem prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Na gruncie przedmiotowej sprawy Rektor Uniwersytetu postanowieniem z dnia "[…]" utrzymał w mocy swoje zaskarżone postanowienie z dnia "[…]" w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie skreślenia P. B. z listy studentów, kierunek "[…]". Podkreślono, że decyzja wydana w dniu "[…]" (w wyniku postępowania wszczętego w styczniu 2009r.) przez Dziekana Wydziału o skreśleniu P. B. z listy studentów I roku stacjonarnych studiów pierwszego stopnia kierunku "[…]" nie jest decyzją ostateczną i dlatego też zachodzi potrzeba zawieszenia postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w marcu 2009r. do czasu zakończenia postępowania pierwotnego. Podniesiono, że pomimo tego, iż oba postępowania są odmienne i oparte na innych przesłankach faktycznych, to obydwie decyzje kończące każde z tych postępowań dotyczą tego samego zakresu podmiotowego i przedmiotowego.
W ocenie sądu nie można zgodzić się z argumentacją zaprezentowaną przez organ. Przede wszystkim trzeba wskazać, że w momencie wydania postanowienia przez Rektora Uniwersytetu z dnia "[…]" o zawieszeniu postępowania, istniała już wydana w trybie wznowienia decyzja Rektora Uniwersytetu z dnia "[…]" uchylająca decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia "[…]" oraz poprzedzającą ją decyzję Rektora z dnia "[…]" w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej Rektora z dnia "[…]" Jednocześnie Rektor stwierdził, że decyzja z dnia "[…]" została wydana z naruszeniem prawa. W związku z tym, że powyższa decyzja uwzględniała skargę P. B. tut. Sąd postanowieniem z dnia 5 października 2009r. (sygn. akt II SA/Ol 744/09) umorzył postępowanie sądowe w sprawie. Tak więc w dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania przez organ to jest "[…]" Rektor dysponował nie tylko ostateczną decyzją administracyjną uchylającą decyzję z dnia "[…]" o skreśleniu P. B. z listy studentów, ale i orzeczeniem Sądu umarzającym postępowanie sądowe w tej sprawie.
Nie ulega wątpliwości, że organ I instancji wszczął dwa odrębne postępowania administracyjne w tej samej sprawie, tj. skreślenia skarżącego z listy studentów, kierunek – "[…]". Pierwsze – w styczniu 2009r., a drugie – w marcu 2009r. (w czasie gdy Rektor decyzją z "[…]" uchylił decyzję z dnia "[…]" Dziekana Wydziału o skreśleniu P. B. z listy studentów I roku stacjonarnych studiów pierwszego stopnia na kierunku "[…]" i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania). Wprawdzie w obu postępowaniach wydane zostały rozstrzygnięcia w oparciu o różne podstawy prawne, ale skutek działań organu I instancji w obu postępowaniach jest taki sam. Skoro tak, to niezrozumiałym jest dlaczego organ I instancji prowadził dwa postępowania w tej samej sprawie. Sytuacja taka z natury rzeczy spowoduje zależność pomiędzy wydanymi w obu postępowaniach rozstrzygnięciami. W ocenie Sądu w sytuacji gdy dane postępowanie zostało wszczęte na podstawie konkretnej przesłanki, a w trakcie prowadzonego postępowania pojawiła się nowa przyczyna dająca podstawę do skreślenia danej osoby z listy studentów to nie ma przeszkód ku temu by przy zachowaniu procedury sprawę rozstrzygnąć w oparciu o tę nową przesłankę. Dlatego też kolejny argument przemawiający za skreśleniem danej osoby z listy studentów nie powinien być podstawą do wszczęcia drugiego postępowania, ani tym bardziej później do zawieszenia jednego z prowadzonych postępowań. To w jaki sposób zakończyć przedmiotowe postępowanie (wszczęte w marcu 2009r.) zobowiązany jest na gruncie przedmiotowej sprawy rozstrzygnąć organ II instancji czyli Rektor, nie powinien jednak organ odwoławczy pominąć i tego, że Dziekan Wydziału decyzją z dnia "[…]" umorzył postępowanie wszczęte w styczniu 2009r.
Istotnym jest w tym miejscu wskazać, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, będącego podstawą zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Mówiąc inaczej, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. W literaturze stwierdza się także, że rozstrzygnięcie to może dotyczyć uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne, zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym (Piotr Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis ,Warszawa 2007).
W ocenie Sądu na gruncie przedmiotowej sprawy nie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym. Istnieje tu bowiem ten sam przedmiot rozstrzygnięcia. Nie dochodzi tu zatem do sytuacji, w której treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ odwoławczy w sprawie wszczętej w marcu 2009r. Podnieść należy również, że nie zasługuje na aprobatę argumentacja podnoszona przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, który podniósł, że na obecnym etapie rozstrzygnięcie sprawy wszczętej w styczniu 2009r. należało do Dziekana czyli organu I instancji, a przedmiotowej sprawy odwoławczej do Rektora czyli organu II instancji. Podkreślić należy, że fakt rozpatrywania sprawy przez różne organy wynika jedynie z tego, że obie sprawy są rozpoznawane w toku różnych instancji. Ostatecznie decyzja Dziekana jest i tak kontrolowana w trybie odwoławczym przez Rektora. Ponadto konieczność wypowiadania się przez organy w tej samej sprawie na płaszczyznach dwóch różnych postępowań jest wynikiem sztucznego wygenerowania kolejnego postępowania w tej samej sprawie co sprawiło, że organy w toku różnych instancji niezależnie od siebie rozpatrywały tą samą sprawę.
Jednocześnie warto zauważyć, że istnieją wyjątkowe sytuacje, w których możliwe jest, że przed tym samym organem w stosunku do tej samej osoby toczyć się będą dwa odrębne postępowania. Na taką możliwość wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny
w swoim wyroku z dnia 16 maja 2007r. (sygn. akt II OSK 719/06). W orzeczeniu tym podniesiono, że ujawnienie okoliczności wskazujących, że cudzoziemiec stwarza zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego bądź interesu Rzeczypospolitej Polskiej, uzasadnia wszczęcie przez organ z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na osiedlenie się (art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach). Może wówczas dojść do sytuacji, w której przed tym samym organem (tu: właściwy wojewoda) w stosunku do tej samej osoby toczyć się będą dwa odrębne postępowania (naturalizacyjne i w sprawie cofnięcia zezwolenia na osiedlenie się), przy czym wynik jednego z nich może wpłynąć na kształt uprawnień strony, o których rozstrzyga się w równolegle prowadzonym postępowaniu.
Innym organem, o którym jest mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., może być ten sam organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie wszczęte jako pierwsze, którego wynik zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, w sytuacji, gdy ten organ prowadzi lub jest właściwy do prowadzenia innego, odrębnego przedmiotowo postępowania administracyjnego lub innego postępowania, w którym podejmowane jest rozstrzygnięcie (por. postanowienie NSA z 25 stycznia 2002 r., I SA 1725/99, ONSA 2001/1/44).
Rację ma zatem skarżący, wskazując że podane przez organy przyczyny zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie nie stanowiły zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W doktrynie i judykaturze jednolicie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej (por. wyr. NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., II SA 534/98, niepubl.).
Zagadnienia wstępnego nie może więc spowodować jedynie działanie organu, który (jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) chcąc odnieść tożsamy skutek wszczyna z urzędu kolejne postępowanie administracyjne w sprawie o takim samym przedmiocie. Takie postępowanie organu jest bezpodstawne i tym samym nie może uzasadniać zawieszenia postępowania wszczętego uprzednio.
Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt I uchylić zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Rektora z dnia "[…]" – stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach rozstrzygnięto w pkt II wyroku na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt III, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.