II SA/Łd 930/08 – Wyrok WSA w Łodzi


Sygnatura:
6551
Hasła tematyczne:
Środki unijne
Skarżony organ:
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Data:
2008-11-27
Sąd:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Treść wyniku:
Uchylono decyzję I i II instancji
Sędziowie:
Anna Stępień /sprawozdawca/
Arkadiusz Blewązka
Grzegorz Szkudlarek /przewodniczący/

Sentencja

Dnia 13 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2009 roku przy udziale — sprawy ze skargi H. S. na decyzję Dyrektora […] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia […], Nr […] (znak: […]) w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie renty strukturalnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia […], Nr […]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie wyroku

Decyzją z dnia […] r. nr […] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 151, art. 152 § 1 k.p.a., art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229, poz. 2273 ze zm.), art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. nr 98, poz. 634), § 15 ust. 1, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 114, poz. 1191 ze zm.) uchylił ostateczną decyzję z dnia […] r. nr […] o przyznaniu H.S. renty strukturalnej zmienioną następnie decyzją z dnia […] r. nr […] o zmianie wysokości renty strukturalnej oraz decyzję z dnia […] r. nr […], zmieniającą wysokość renty strukturalnej i odmówił przyznania H.S. renty strukturalnej.
Jak ustalono w toku postępowania wyjaśniającego wnioskiem z dnia 5 października 2004 r. H.S. zwrócił się do organu I instancji o przyznanie renty strukturalnej, deklarując przekazanie w drodze umowy dzierżawy 2,07 ha użytków rolnych na powiększenie gospodarstwa rolnego A.W.
Postanowieniem z dnia […] r. Kierownik orzekł o spełnieniu przez H.S. warunków do przyznania renty strukturalnej. Dnia 9 grudnia 2004 r. strona złożyła w siedzibie organu I instancji oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej, umowę dzierżawy z dnia 1 grudnia 2004 r. oraz zaświadczenie z Urzędu Skarbowego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2004 r.
Decyzją z dnia […] r. […] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznał H.S. rentę strukturalną w wysokości 1181,42 zł. Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie zmienione w zakresie wysokości renty strukturalnej decyzjami organu I instancji z dnia […] r. nr […] oraz z dnia […] r. nr […].
W trakcie pobierania przez H.S. renty strukturalnej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. powziął informację o składaniu przez żonę wnioskodawcy – Z.S. w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosków o przyznanie w latach 2005-2007 płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz pomocy z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Postanowieniem z dnia […] r. nr […] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 141, art. 142, art. 147, art. 150 § 1 k.p.a., art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2005 r. nr 31, poz. 264 ze zm.), art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. nr 64, poz. 427), § 4, § 6 ust. 1, § 15 ust. 1, § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 114, poz. 1191 ze zm.) wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną tego organu z dnia […] r. nr […] o przyznaniu renty strukturalnej.
W odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 27 maja 2008 r. o złożenie wyjaśnień w kwestii działek należących do Z.S., H.S. w dniu 2 czerwca 2008 r. złożył następujące dokumenty: oświadczenie z dnia 2 czerwca 2008 r., informację o zawieszeniu numeru identyfikacyjnego producenta rolnego – Z.S., dokumenty potwierdzające zwrot części pobranych płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, umowę dzierżawy działki nr ewid. 289/1 o pow. 2,00 ha, położonej we wsi W., zawartej w dniu 1 września 2004 r. pomiędzy Z. i H. małżonkami S. a D.S. na okres 10 lat, zarejestrowaną w Urzędzie Miejskim w T. w dniu 10 grudnia 2004 r., aneks do powyższej umowy z dnia 1 września 2004 r. zarejestrowany w Urzędzie Miasta w T. w dniu 10 grudnia 2004 r. oraz akt notarialny z dnia 13 maja 1999 r. Rep. A nr 3217/99, mocą którego małżonkowie S. nabyli gospodarstwo rolne o powierzchni 2,4494 ha.
W dniu […] r. organ I instancji wznowił z urzędu postępowania zakończone ostatecznymi decyzjami z dnia: […] r. nr […] i […] r. nr […].
Następnie decyzją z dnia […] r. nr […] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. uchylił decyzję ostateczną z dnia […] r. nr […], zmienioną decyzją z dnia […] r. nr […] oraz decyzję z dnia […] r. nr […] i odmówił H.S. przyznania renty strukturalnej.
Uzasadniając wydane rozstrzygniecie organ przedstawił dotychczasowy stan faktyczny sprawy i w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy stwierdził, że H.S. naruszył przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r., albowiem nie zadeklarował do przekazania w zamian za rentę strukturalną działki o nr ewid. 289/1 położonej w W., stanowiącej własność Z. i H. S. Wskazana działka, co ustalono toku postępowania wznowieniowego, została wydzierżawiona w dniu 1 września 2004 r. Umowa dzierżawy nie została jednak zawarta w trybie przewidzianym w powołanym rozporządzeniu. Ustalono również, że Z.S. w latach 2004 – 2007 składała do innego organu ARiMR wnioski o przyznanie płatności do gruntów rolnych i pomocy na wspieranie działalności rolniczej na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
W odwołaniu od decyzji H.S. podniósł, iż zarówno on, jak i jego żona nie posiadają ziemi i nie prowadzą żadnej działalności rolniczej. Zarzucił, że w instrukcji dotyczącej sposobu wypełniania wniosku o przyznanie renty strukturalnej brak jest jakichkolwiek informacji o tym, że dokumentów nie może wypełnić inna osoba niż dzierżawca. Odwołujący podkreślił również, że zaistniała sytuacja jest wynikiem udzielenia mu błędnej informacji przez urzędniczkę Biura Powiatowego ARiMR w K. Wyjaśnił przy tym, iż nie zgłosił działki nr 289/1 do przekazania, bowiem w chwili przechodzenia na rentę, sporna nieruchomość była wydzierżawiona i nie była już przez niego, ani też przez jego małżonkę użytkowana. Poza tym o rencie dowiedział się dopiero na początku października 2004 r. Do odwołania załączył: kopię umowy dzierżawy z dnia 1 września 2004 r., aneks do tej umowy z dnia 10 grudnia 2004 r., oświadczenia dotyczące rozliczeń z płatności między wydzierżawiającym a dzierżawcą, oświadczenie żony oraz dokumenty potwierdzające częściowy zwrot przez Z.S. pobranych płatności ONW.
Decyzją z dnia […] r. nr […] Dyrektor […] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3, art. 10-11, art. 35-42 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE z dnia 26 czerwca 1999 r. L 160), art. 5a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 264 ze zm.), art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 3, art. 5 ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. nr 229, poz. 2273 ze zm.), art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. nr 64, poz. 592), § 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (t.j. Dz. U. nr 114, poz. 1191 ze zm.) – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Zdaniem organu odwoławczego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zebrał kompletny materiał dowodowy i rozpatrzył sprawę zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i 77 k.p.a.
H.S. znał zasady przyznawania rent strukturalnych, czego dowodem jest oświadczenie podpisane na stronie 6/6 formularza wniosku o przyznanie renty. Podpisując takie oświadczenie odwołujący powinien mieć świadomość nie tylko korzystnych dla siebie skutków przedsięwziętych działań, ale również godzić się na obarczenie określonymi konsekwencjami w razie naruszenia przepisów prawa. Niespornym jest bowiem, że H.S. nie wykazał we wniosku o przyznanie renty strukturalnej oraz nie poinformował pracowników Powiatowego Biura ARiMR w P., iż wraz z żoną Z.S. od dnia 13 maja 1999 r. jest właścicielem działki rolnej nr 289/1 o pow. 2,44 ha, położonej w obrębie W., gmina T., którą z dniem 1 września 2004 r. wydzierżawił na okres 10 lat D.S. Organ podkreślił przy tym, iż przekazanie gospodarstwa rolnego w dzierżawę nie jest równoznaczne z przeniesieniem własności, wydzierżawiający nadal jest bowiem właścicielem przedmiotu dzierżawy, choć nie jest jego użytkownikiem. Jednocześnie zauważył, iż mając na względzie dyspozycję art. 81 i 10 k.p.a. pouczył stronę o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonych w sprawie dowodów, z czego strona nie skorzystała.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H.S. powtórzył w zasadzie zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji i wniósł o wnikliwe rozpatrzenie jego sprawy. Wyjaśnił przy tym, iż nie zamierzał nikogo oszukać, a zaistniała sytuacja jest wynikiem udzielenia mu błędnych informacji przez pracowników ARiMR.
Odpowiadając na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w motywach zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle przywołanych przepisów sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy – zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy Dyrektor […] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. zasadnie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o uchyleniu własnej decyzji z dnia […] r. o przyznaniu H.S. renty strukturalnej zmienionej następnie decyzją z dnia […] r. o zmianie wysokości renty strukturalnej oraz decyzji z dnia […] r. o zmianie wysokości renty strukturalnej i odmowie przyznania H.S. renty strukturalnej.
W ocenie Dyrektora wnioskodawca nie spełnia przesłanek do przyznania renty strukturalnej, albowiem nie przekazał wszystkich posiadanych użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, w terminie określonym postanowieniem z dnia […] r.
W pierwszej kolejności godzi się podnieść, iż podstawę prawną podjętych w niniejszej sprawie aktów administracyjnych stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 114, poz. 1191 ze zm.).
Podkreślić należy, iż uwadze organów orzekających w niniejszej sprawie uszedł fakt wejścia w życie z dniem 21 czerwca 2007 r. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 109, poz. 750 ze zm.).
Mimo, iż pierwszy z wymienionych aktów prawnych nie utracił mocy obowiązującej i nadal funkcjonuje w systemie obowiązujących przepisów prawa, to jednak w ocenie Sądu, organy powinny ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i wydać rozstrzygnięcie w oparciu o regulacje drugiego z przywołanych rozporządzeń.
Zgodnie bowiem z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. organy państwowe, w tym i organy administracji publicznej zobligowane są stosować przepisy prawa obowiązującego w chwili wydania rozstrzygnięcia, o ile przepisy intertemporalne nie stanowią inaczej.
Przechodząc zatem do meritum sprawy wskazać trzeba, iż w rozumieniu § 4 ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków (…), rentę strukturalną przyznaje się producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli przekazał gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 1 ha i zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej. Powyższe warunki wraz z przesłankami wymienionymi w pkt 1-3 oraz 6-7 winny być spełnione łącznie.
Według § 6 ust. 1 warunek przekazania gospodarstwa rolnego, o którym mowa w § 4 pkt 4 uważa się za spełniony, jeżeli zostały przekazane wszystkie użytki rolne wchodzące w skład tego gospodarstwa, będące zarówno przedmiotem odrębnej własności rolnika i jego małżonka, jak również przedmiotem ich współwłasności, z zastrzeżeniem § 9 pkt 1.
W myśl § 9 pkt 1 rozporządzenia warunek zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, o którym mowa w § 4 pkt 5, uważa się za spełniony, jeżeli po przekazaniu gospodarstwa rolnego łączna powierzchnia użytków rolnych posiadanych (współposiadanych) przez uprawnionego do renty strukturalnej i jego małżonka nie przekracza 0,5 ha, a działalność rolnicza prowadzona na tych użytkach służy wyłącznie zaspokajaniu potrzeb własnych uprawnionego oraz osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym.
Zgodnie natomiast z § 4 pkt 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków (…), rentę strukturalną przyznaje się producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli łącznie spełnia on warunki określone w pkt 1 – 4 i przekazał gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 3 ha, a w przypadku gospodarstw rolnych położonych w województwie małopolskim, podkarpackim, śląskim lub świętokrzyskim – co najmniej 1 ha, z zastrzeżeniem § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a; w przypadku gospodarstw rolnych położonych na obszarze więcej niż jednego województwa, za województwo, w którym jest położone gospodarstwo rolne, uznaje się to województwo, w którym jest położona największa część użytków rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa oraz zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej.
Stosownie do treści § 6 ust. 1 pkt 1 warunek przekazania gospodarstwa rolnego, o którym mowa w § 4 pkt 5, uważa się za spełniony, jeżeli zostały przekazane wszystkie użytki rolne wchodzące w skład tego gospodarstwa, będące zarówno przedmiotem odrębnej własności rolnika i jego małżonka, jak również przedmiotem ich współwłasności, z zastrzeżeniem § 9 pkt 1, który to przepis stanowi, iż warunek zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, o którym mowa w § 4 pkt 6, uważa się za spełniony, jeżeli po przekazaniu gospodarstwa rolnego łączna powierzchnia użytków rolnych posiadanych lub współposiadanych przez uprawnionego do renty strukturalnej i jego małżonka nie przekracza 0,5 ha, a działalność rolnicza prowadzona na tych użytkach służy wyłącznie zaspokajaniu potrzeb własnych uprawnionego oraz osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym.
Analiza cytowanych wyżej unormowań prowadzi – w ocenie Sądu – do jednoznacznego wniosku, iż podstawowym warunkiem przyznania rolnikowi renty strukturalnej w oparciu o przepisy obu aktów prawnych jest przekazanie wszystkich posiadanych przez rolnika i jego małżonka użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Należy w tym miejscu zwrócić szczególną uwagę na pojecie, jakim ustawodawca posłużył w § 9 pkt 1 obu rozporządzeń, mówiąc o użytkach rolnych posiadanych, czy też współposiadanych przez uprawnionego do renty strukturalnej i jego małżonka, a nie o gruntach stanowiących ich własność lub współwłasność. Pojęcia te na gruncie prawa polskiego są bowiem zupełnie różne.
Wspomnianą różnicę pomiędzy "posiadaniem" a "własnością" na gruncie spraw dotyczących przyznawania rent strukturalnych zaakcentował również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt II GSK 435/08 (niepublikowany).
W uzasadnieniu przywołanego orzeczenia, które zresztą skład orzekający w tej sprawie w pełni aprobuje, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że posiadanie oznacza faktyczne władztwo nad rzeczą i musi obejmować dwa elementy: corpus (corpus possessionis – element fizyczny władztwa nad rzeczą) oraz animus (animus rem sibi habendi, oznaczający element psychiczny, wolę wykonywania względem rzeczy określonego prawa). Nie ma posiadania bez podstawowego jego elementu oznaczonego jako corpus, tj. bez władania rzeczą, a sama wola władania jak właściciel (animus) do istnienia posiadania nie wystarczy.
Własność natomiast jest prawem m.in. do władania rzeczą. Nie zawsze jednak właściciel, który jest uprawniony do władania rzeczą, rzeczywiście włada rzeczą.
Zakresy omawianych pojęć nie pokrywają się i może istnieć posiadanie bez prawa własności oraz prawo własności może nie łączyć się z posiadaniem.
Tylko posiadanie zawiera w sobie element rzeczywistego władztwa nad rzeczą i nie bez przyczyny w § 9 rozporządzenia RM, określającym przeszkody do uzyskania renty strukturalnej, użyto tego właśnie określenia. Przeszkodą do uzyskania renty strukturalnej jest posiadanie i prowadzenie działalności rolniczej na gruntach o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. (…)
Celem przepisów regulujących renty strukturalne jest doprowadzenie do przekazania gospodarstw rolnych młodszym rolnikom dla poprawy rentowności tych gospodarstw. Zatem wszystkie przepisy rozporządzenia RM muszą być wykładane tak, aby cele unijne zostały osiągnięte, zaś wykładnia, która mnoży trudności i uniemożliwia osiągnięcie celów Wspólnoty, jest wadliwa.
Ponieważ renta strukturalna ma zapewnić zaprzestanie prowadzenia komercyjnej działalności rolniczej przez starszych rolników, przepisy prawa muszą być tak interpretowane, aby zapewniły rzeczywiste odsunięcie starszych rolników od gospodarowania i zastąpienie ich przez następców. W przepisach unijnych i polskich nie chodzi natomiast o generalne uregulowanie tytułów własności wszystkich gruntów rolnych, która to kwestia ma znaczenie tylko drugorzędne i ma przyczyniać się do wyeliminowania nadużyć i prawidłowego ustalenia, czy przekazanie gospodarstwa przez rolnika prowadzącego na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym (por. § 4 ab initio) – rzeczywiście nastąpiło.
Sąd, analizując w kontekście poczynionych wyżej uwag zgromadzoną w rozpoznawanej sprawie dokumentację, doszedł do wniosku, iż organy administracji publicznej obu instancji bez bliższego rozważenia, czy H.S. wraz z małżonką byli faktycznie posiadaczami działki rolnej o nr ewid. 289/1, położonej w obrębie W., gmina T. stwierdził, że skarżący nie zadeklarował powyższej nieruchomości do przekazania w zamian z rentę strukturalną i w rezultacie nie spełnił przesłanek do przyznania rzeczonej renty.
Uwadze Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, podobnie jak i Dyrektora […] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., uszedł fakt, iż sporna działka na podstawie zawartej w dniu 1 września 2004 r. umowy pomiędzy Z. i H. małżonkami S. a D.S. została wydzierżawiona na okres 10 lat. Co istotne, wspomnianą umowę zawarto zanim jeszcze skarżący zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o przyznanie renty strukturalnej, a nadto w dniu 10 grudnia 2004 r. została ona zarejestrowana w Urzędzie Miejskim w T. wraz z zawartym do niej aneksem.
W tym stanie rzeczy słuszne jest stanowisko skarżącego, że w momencie zawarcia umowy dzierżawy posiadanie gruntu rolnego, wraz ze wszystkimi tego konsekwencjami, przeniesione zostało z wydzierżawiającego na dzierżawcę, w tym wypadku na D.S. Poza tym wskazać wypada, że wypełniając formularz wniosku o przyznanie renty strukturalnej rolnik zobowiązany był złożyć "oświadczenie o posiadanych i zadeklarowanych do przekazania działkach ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego" (karta 3/6 formularza). Trudno się zatem dziwić skarżącemu, że w chwili wypełniania rzeczonego formularza zadeklarował do przekazania trzy działki, które faktycznie w tym czasie były w jego posiadaniu, pomijając wydzierżawioną uprzednio działkę nr 289/1.
Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, iż posiadanie, podobnie jak dzierżawa, to instytucje prawa cywilnego, uregulowane w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.).
Posiadaczem rzeczy według art. 336 k.c. jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).
Zgodnie zaś z art. 693 k.c. przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nie oznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz.
Wobec powyższego powzięcie przez organy administracyjne informacji, że H.S. wraz z małżonką są współwłaścicielami gruntu rolnego, który nota bene został wydzierżawiony zanim jeszcze skarżący zainicjował postępowanie o przyznanie renty strukturalnej, rodziło po stronie organów obowiązek przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, celem ustalenia, czy rolnik bądź jego współmałżonek władał gospodarstwem rolnym oraz czy prowadził na własny rachunek komercyjną działalność rolniczą (osobiście lub z pomocą innych osób, ale we własnym imieniu).
Innymi słowy dla stwierdzenia, czy H.S. posiada prawo do renty strukturalnej konieczne było ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, czy ów rolnik rzeczywiście posiada grunty rolne i czy zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej w rozumieniu § 9 rozporządzenia Rady Ministrów.
Brak ustaleń w tym zakresie świadczy zatem o naruszeniu § 9 rozporządzenia Rady Ministrów oraz o naruszeniu przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., nakładających na konkretny organ administracyjny obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ winien bowiem podjąć wszelkie możliwe czynności, by zgromadzić, a następnie rzetelnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy, bacząc przy tym na to, że dana okoliczność może być uznana za udowodnioną dopiero w oparciu o całokształt materiału dowodowego.
Niezależnie od wskazanych wyżej błędów Sąd stwierdził również, że organ I instancji nieprawidłowo skonstruował osnowę wydanej w dniu […] r. decyzji i w rezultacie usunął w obrotu prawnego dwie z trzech decyzji dotyczących renty strukturalnej.
Mianowicie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. uchylił pierwszą z wydanych decyzji – decyzję z dnia […] r. o przyznaniu H.S. renty strukturalnej oraz trzecią z decyzji, to jest decyzję z dnia […] r., zmieniającą wysokość renty strukturalnej. Nie wiedzieć czemu, pozostawił w obrocie prawnym drugą decyzję z dnia […] r. o zmianie wysokości renty strukturalnej, czym naruszył dyspozycję art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. Motywów takiego działania organu I instancji nie sposób przy tym wywieść z uzasadnienia decyzji z dnia […] r.
W rezultacie więc osnowa rzeczonej decyzji zawiera w sobie wewnętrzną sprzeczność, gdyż z jednej strony odmawia się H.S. przyznania renty strukturalnej, zaś z drugiej strony utrzymuje w mocy akt administracyjny, zmieniający wysokość przyznanej renty. Może to rodzić uzasadnione wątpliwości, zwłaszcza po stronie skarżącego, czy ma on prawo do przedmiotowej renty, czy też prawa tego został pozbawiony.
Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych jest jednym z elementów najistotniejszych każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu. Rozstrzygnięcie stanowi istotę decyzji (osnowę), w tym bowiem fragmencie przesądza się o udzielonym stronie uprawnieniu, względnie nałożeniu obowiązku, a wówczas treści rozstrzygnięcia organu nie można domniemywać.
W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracyjnego załatwiająca sprawę w tej formie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1253/06 – LEX nr 383777, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 44/07- LEX nr 443693).
Błąd ten nie został dostrzeżony przez Dyrektora ARiMR, którego obowiązkiem było przecież ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy.
Istotą postępowania odwoławczego nie jest bowiem wyłącznie kasacyjna kontrola zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej, w granicach wyznaczonych wyłącznie rozstrzygnięciem decyzji organu pierwszej instancji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 3119/05 -LEX nr 212187).
Dodać jeszcze trzeba, iż zupełnie gołosłowne jest twierdzenie organu II instancji o powiadomieniu skarżącego przed wydaniem zaskarżonej decyzji o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia w kwestii zgromadzonego materiału dowodowego (art. 10 i 81 k.p.a.). Akta sprawy nie potwierdzają bowiem tej okoliczności.
Podsumowując, postępowanie wyjaśniające prowadzone po wznowieniu postępowania przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa świadczy o licznych uchybieniach przepisom prawa materialnego, jak i formalnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i obligowały Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego.
Rozpoznając sprawę ponownie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. zobligowany będzie w pierwszej kolejności ustalić, czy H.S. jest posiadaczem gospodarstwa rolnego i czy zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej. Następnie organ ustali obowiązujący stan prawny w zakresie problematyki dotyczącej rent strukturalnych i dokona subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod obowiązującą w tym zakresie normę prawną. Dokonując wykładni przepisów regulujących przyznawanie rent strukturalnych organ winien mieć na uwadze, iż wsparcie przechodzenia na wcześniejszą emeryturę ma przyczyniać się do zapewnienia dochodu starszym rolnikom, którzy decydują się na zaprzestanie gospodarowania i ma zachęcić do zastępowania tych starszych rolników przez rolników, którzy mają poprawić rentowność pozostawionych im gospodarstw. Celem przepisów regulujących renty strukturalne nie jest co do zasady uregulowanie tytułów własności wszystkich gruntów rolnych. Ponadto, wydając decyzję administracyjną, Kierownik winien dążyć do jasnego i precyzyjnego sformułowania jej rozstrzygnięcia oraz do należytego umotywowania zajętego w sprawie stanowiska, tak by odpowiadało ono wymogom z art. 107 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W oparciu o regulację art. 152 ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
B.C.