Sygnatura:
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne:
Budowlane prawo
Skarżony organ:
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Data:
2009-12-22
Sąd:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Treść wyniku:
Oddalono skargę
Sędziowie:
Henryk Dolecki /sprawozdawca/Maria MysiakStefan Kłosowski /przewodniczący/

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010r. sprawy ze skargi Komendanta Państwowej Straży Pożarnej na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia […] r. nr […] w przedmiocie nałożenia obowiązku złożenia zamiennego projektu budowlanego oddala skargę

Uzasadnienie wyroku

Decyzją z dnia […] r. Nr […] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. z dnia […] r., znak: […], wydanej w sprawie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią straży pożarnej (garaże i część socjalna) przy ul. T.nr […] w S., nakładającej na Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z siedzibą przy ul. G. w S. obowiązek sporządzeniai przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikającez dotychczas wykonanych robót budowlanych niezgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę wraz z wymaganymi uzgodnieniami, w terminie do dnia[…] r. – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminui jednocześnie określił termin wykonania czynności do dnia […] r.,a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.W uzasadnieniu podano, że decyzją z dnia […] r., znak: […], Kierownik Urzędu Rejonowego udzielił Komendzie Rejonowej Straży Pożarnej w S. pozwolenia na budowę "budynku wielorodzinnego z usługami na terenie położonym w S. przy ul. T".Decyzją z dnia […] r., […], Prezydent Miasta, zgłosił sprzeciw do złożonego przez Komendę Wojewódzką Państwowej Straży Pożarnej zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego z usługami przy ul. T. w S.Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., decyzją z dnia […] r., […] zgłosił sprzeciw do złożonego przez Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią straży pożarnej (garaże i część socjalna) przy ul. T. Powyższa decyzja stała się ostateczna.Postanowieniem z dnia […] r., znak: […], wydanym na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na Komendę Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w S. obowiązek przedłożenia wskazanych w nim dokumentów. Postanowienie to stało się ostateczne. Z jego uzasadnienia wynika, że z powodu nie przedłożenia dziennika budowy oraz innych wymaganych dokumentów, organ powiatowy decyzją z dnia […] r. zgłosił sprzeciw, a następnie wydał przedmiotowe postanowienie.W oparciu o przeprowadzone w dniu […] r. oględziny oraz przedłożoną inwentaryzację budowlaną, organ I instancji ustalił, że budynek został wybudowanyw sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego). W najwyższej kondygnacji budynku zamiast pomieszczeń strychowych wykonano lokale mieszkalne. W związku z tym organ I instancji decyzją z dnia […] r., […] nałożył na Komendę Wojewódzką Państwowej Straży Pożarnej w S. obowiązek sporządzeniai przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.Powyższą decyzję uchylił w całości organ odwoławczy decyzją z dnia […] r.,[…]. W uzasadnieniu decyzji organ podał między innymi, że za uzasadniony uznać należy zarzut Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w S., iż następcą prawnym inwestora określonego w decyzji z dnia […] r., […],o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku jest Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej i on powinien być adresatem decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Jednocześnie wykazano, że wydanie takiej decyzji w niniejszej sprawie było uzasadnione.W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzję z dnia […] r., znak: […].Od decyzji tej odwołał się Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej, zarzucając naruszenie:- art. 7, 77 Kpa – poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, polegające na nieustaleniu daty wybudowania obiektu, mające wpływ na zastosowany reżim prawny,- art. 10 § 1 Kpa – poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału,- art. 10 § 1 Kpa w zw. z art. 79 § 1 Kpa – poprzez pozbawienie strony możliwości udziału w oględzinach,- art. 81 Kpa – poprzez uznanie za udowodnione okoliczności co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się,- art. 28 Kpa – poprzez nieprawidłowe ustalenie strony postępowania.W uzasadnieniu odwołania strona podała między innymi, że organ nadzoru budowlanego wbrew zasadzie wynikającej z art. 7 i 77 Kpa nienależycie ustaliłw sprawie stan faktyczny. Nie ustalił bowiem w sposób nie budzący wątpliwości w jakiej dacie nastąpiło zakończenie budowy obiektu, mimo że w aktach sprawy znajdują się dokumenty wskazujące na to, iż do zakończenia budowy mogło dojść przed […] r.Zdaniem strony odwołującej, dacie wybudowania obiektu przyznać należy status okoliczności istotnej, bowiem z dyspozycji art. 103 § 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane wynika, iż art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowę zakończono przed dniem […] r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej podniósł dalej, że organ powiatowy, w uzasadnieniu decyzji stanu faktycznego, posługując się terminem "inwestor", przyznaje status strony niniejszego postępowania podmiotowi trzeciemu.Komendant wskazał, że w dniu […] r. nie składał zawiadomieniao zakończeniu budowy; nie był on także stroną decyzji z dnia […] r.w sprawie sprzeciwu, ani postanowienia z dnia […] r. oraz nie brał udziałuw przeprowadzonych przez organ powiatowy w dniu […] r. oględzinach, nie został też o nich zawiadomiony.Z uwagi na powyższe, zdaniem strony odwołującej, uznać należało, iż okoliczności stanowiące podstawę dla wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji w sprawie przedłożenia projektu zamiennego ustalone zostały w oparciu o nieprawidłowo zebrane dowody. Okoliczności te bowiem ustalono w trakcie czynności, w których strona pozbawiona była udziału oraz na podstawie dowodów, co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się.Strona zarzuciła nadto, że siedmiodniowy termin, wyznaczony przez organ powiatowy w przesłanym zgodnie z art. 10 § 1 Kpa zawiadomieniu o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, uznać należy za uniemożliwiający należyte zapoznanie się z aktami, ich analizę oraz złożenie ewentualnych wniosków dowodowych, gdyż wszelkie czynności, jakie do tej pory prowadziły organy nadzoru budowlanego podejmowane były z pominięciem skarżącego. Organ powiatowy bez ustosunkowania się do wniosku skarżącegoo przedłużenie przedmiotowego terminu, wydał zaskarżoną decyzję, pozbawiając tym samym stronę możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz złożenia ewentualnych wniosków dowodowych.Organ II instancji po rozpoznaniu odwołania stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 36a ust. 5 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.Z poczynionych przez organ powiatowy ustaleń wynika, że przedmiotowy budynek wybudowany został w ten sposób, iż w najwyższej jego kondygnacji, zamiast pomieszczeń strychowych wykonano lokale mieszkalne, a zatem wypełniona została przesłanka określona w art. 36a ust. 5 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, stanowiąca o zrealizowaniu budowy obiektu budowlanego w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego.Zgodnie bowiem z przepisami art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawyPrawo budowlane, w przypadku wybudowania obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bądź w przepisach, właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja wydana została na podstawie właściwych przepisów Prawa budowlanego i zawiera trafne, co do zasady, rozstrzygnięcie.Organ ten podał też, że decyzją z dnia […] r., znak: […] Kierownik Urzędu Rejonowego udzielił Komendzie Rejonowej Straży Pożarnej pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z usługami na terenie położonym przy ul. T.Ustawa o Państwowej Straży Pożarnej z dnia 24 sierpnia 1991 r. (Dz. U. Nr 88, poz. 400) w art. 8 stanowiła, że Państwową Straż Pożarną tworzą między innymi następujące jednostki organizacyjne:- Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej,- komendy wojewódzkie Państwowej Straży Pożarnej, które nie muszą pokrywać sięz podziałem administracyjnym państwa,- komendy rejonowe Państwowej Straży Pożarnej.Natomiast ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej, w związku z reformą ustrojową państwa, wprowadzono zmiany między innymi w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.Przepis art. 76 pkt 4 wskazanej wyżej ustawy, stanowi, że art. 8 otrzymuje brzmienie, iż jednostkami organizacyjnymi Państwowej Straży Pożarnej są:- Komenda Główna,- komenda wojewódzka,- komenda powiatowa (miejska).W tych okolicznościach następcą prawnym inwestora określonego w decyzjio pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku jest Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S. Zdaniem organu odwoławczego uznać więc należy, iż adresat zaskarżonej decyzji został właściwie określony.Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przepis art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowi, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast zgodniez ust. 2 przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.W opinii organu odwoławczego art. 48 Prawa budowlanego dotyczy postępowania w sprawach, których przedmiotem jest samowolne, tzn. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub bez dokonania przyjętego bez sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia zamiaru wybudowania obiektu budowlanego lub jego części. Przedmiotowy budynek wybudowany został natomiast w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, w związku z czym art. 103 ustawy Prawo budowlane nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie.Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 Kpa organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy organu powiatowego wynika, że zarówno strona odwołująca się została powiadomiona o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, zgodnie z wymogami art. 10 Kpa, jak i pełnomocnik strony zapoznał się z aktami sprawy. Tym samym strona mogła wypowiedzieć się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto strona odwołująca się pismem z dnia […] r. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanegoo zakończeniu budowy przedmiotowego budynku, załączając do tego zawiadomienia szereg pism. Nadto stronie zostały doręczone orzeczenia organu z dnia […]r., dotyczące przedmiotowego budynku, a mianowicie: znak […]w przedmiocie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego, znak: […] w przedmiocie kary zanielegalne użytkowanie oraz znak: […] w przedmiocie sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy.W tych okolicznościach nie można zatem przyjąć, iż Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej nie miał wiedzy o toczącym się postępowaniu, tym bardziej, iż sam podejmował czynności w sprawie, działając jak strona postępowania.Organ podkreślił, że w decyzji z dnia […] r., znak: […], doręczonej stronie, ustalenie, iż przedmiotowy budynek wybudowany został w sposób istotnie odstępujący od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, wynika nie tylko z ustaleń poczynionych w toku przeprowadzonych w dniu […] r. oględzin, ale również z przedłożonej inwentaryzacji budowlanej powykonawczej. Jeżeli nawet strona odwołująca nie byłaby zawiadomiona o terminie przeprowadzenia oględzin i nie uczestniczyła w nich, to i tak uznać należy, że ustalenia organu zostały poczynione w sposób obiektywny. Ustaleniom tym nie zaprzecza również sam Komendant, podnosząc tylko, iż oględziny zostały przeprowadzone bez jego udziału, nie wskazując jednakże żadnych merytorycznych argumentów mogących mieć wpływ na wynik poczynionych ustaleń w przedmiocie istotnych odstąpień od pozwolenia na budowę.Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnegozłożył Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji organuI instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.Strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów:- art. 15 Kpa, art. 138 § 1 Kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 118, ze zm.) – poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej;- art. 6, art. 7 i art. 77 Kpa – poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego zaistniałego w sprawie;- art. 10 § 1 Kpa i art. 81 §1 Kpa – poprzez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji oraz oparcia decyzji na okolicznościach, co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się,- art. 28 Kpa oraz art. 15 i 138 § 1 pkt 2 Kpa – poprzez nieprawidłowe określenie strony;W uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła argumentację wskazując, że zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlanego (tj. Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.), jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określonew art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, odpowiednio stosuje się jedynie przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.Zdaniem Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnejz dyspozycji art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wyłączone zostało uprawnienie organu do nakładania obowiązków w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.Strona podkreśliła, że wskazanie jako podstawy prawnej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie można traktować jako oczywistej omyłki organu I instancji, a określenia obowiązku przedstawienia projektu zamiennego, jako czynności mieszczącej się w granicach obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazać bowiem należy, iż w treści uzasadnienia decyzji z dnia […] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim wyraźnie wskazuje na wynikające z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego konsekwencje niewykonania obowiązku orzeczonego na podstawie wymienionego przepisu, tj. art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy.Mając na uwadze powyższe, w opinii strony skarżącej, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia […] r., […], jako wydaną bez podstawy prawnej, uznać należy za decyzję obarczoną wadą kwalifikowaną. Natomiast decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia […]r., […], jako utrzymującą w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, uznać należy również za decyzję nieważną.Strona skarżąca zarzuciła również, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzjach oparto na wynikach postępowania prowadzonego przy udziale osób innych niż strona niniejszego postępowania. W treści uzasadnienia obu decyzji wskazano bowiem, iż wydanie decyzji nakładającej na stronę niniejszego postępowania obowiązek przedłożenia projektu zamiennego jest następstwem czynności podjętych przez lub przy udziale Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej , w tym w szczególności przedłożenia przez niego niekompletnej dokumentacji oraz ujawnienia, podczas przeprowadzonych przy jego udziale oględzin, istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.W związku z tym dokonane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalenie stanu faktycznego stanowi rażące naruszenie nie tylko zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania słusznego interesu strony, ale także zasady praworządności, bowiem w miejsce powoływania się i rozstrzygania w oparciu o decyzje wydane wobec podmiotu niebędącego stroną postępowania.W opinii strony skarżącej pozbawiono ją możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji oraz oparła decyzję na podstawie okoliczności, co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się.Do dnia doręczenia stronie pisma z dnia […] r., wszelkie czynności, w tym w szczególności gromadzenie dokumentacji oraz przeprowadzenie oględzin stanowiących dla organu podstawowe źródło dowodowe w zakresie istotnych odstępstw od projektu w budynku wybudowanym w S., przy ul. T., dokonane zostało z pominięciem Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnejw S.Z uwagi na powyższe, doręczone na podstawie art. 10 § 1 Kpa Komendantowi Miejskiemu Państwowej Straży Pożarnej wezwanie, z określeniem 7 – dniowego termin, w opinii strony, uniemożliwiało należyte zapoznanie się z aktami, ich analizę i złożenie ewentualnych wniosków dowodowych.Ponadto zdaniem Komendanta decyzja z dnia […] r. zatwierdzająca plan realizacji i pozwalająca na budowę wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 28 Kpa powodującym jej nieważność z mocy prawa. Wydana została bowiem niezgodnie z określeniem podmiotów składających wniosek z dnia […] r. Decyzja o pozwoleniu na budowę w zakresie stron postępowania winna zostać wydana łącznie na Komendę Rejonową Straży Pożarnej oraz Młodzieżową Spółdzielnię Mieszkaniową "P." w S. Zgodnie bowiemz załączonymi do akt dokumentami Spółdzielnia Mieszkaniowa spełniała wynikającez obowiązujących w dniu wydania decyzji przepisów prawa ustawy z dnia24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1974r., Nr 38, poz. 229, ze zm.) wymogi dla przyznania jest statusu inwestora, w tym w szczególności złożyła w tym zakresie stosowny wniosek wraz z wymaganymi dokumentami.Mając na uwadze powyższe, zdaniem strony skarżącej, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, z uwagi na dyspozycję art. 157 § 2 Kpai upoważnienie do działania z urzędu, winien wszcząć odpowiednie postępowanie zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej z rażącym naruszeniem prawa, przy rozważeniu procedury, o której mowaw art. 156 § 2 kpa.W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem.Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodnościz prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.Na wstępie, odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu wydania zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej wskazać należy, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej wtedy występuje, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowywałby administrację publiczną do działania albo też taki przepis prawny wprawdzie istnieje, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.W orzecznictwie jako przykłady wydawania decyzji bez podstawy prawnej wskazuje się przypadki, jeśli np.: wydano decyzję w sprawie cywilnoprawnej nie podlegającej orzecznictwu administracyjnemu, wydano decyzję chociaż przedmiot rozstrzygnięcia nie stanowił odrębnej sprawy, wydano decyzje, podczas gdy sprawa winna być załatwiona w drodze czynności materialnotechnicznej lub w drodze wydania zaświadczenia. Odrębną grupę stanowią rozstrzygnięcia organu odwoławczego związane z naruszeniem procedury np.: rozpoznanie odwołania, które nie było podpisane, wydanie decyzji odwoławczej przed doręczeniem stronie decyzji organu I instancji, rozpatrzenie odwołania od wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy itp.W sytuacji zatem, gdy istniały przepisy prawa będące podstawą do wydania decyzji, a nadto przepisy te zostały wskazane przez organ I instancji, jak i II instancji nie można przyjąć, iż wydane przez te organy decyzje nie miały podstawy prawnej.W rozpatrywanej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), którego błędne zastosowanie zarzuca strona skarżąca.Stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przed upływem2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust.1, właściwy organ w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Na mocy ust. 7 art. 51 powyższe dotyczy także przypadków, gdy roboty budowlane zostały już zakończone.Celem tej regulacji jest zatem doprowadzenie obiektu, wykonanego z istotnymi odstępstwami od pozwolenia, do stanu zgodnego z prawem, a jednocześnie taka zmiana dokumentacji obiektu, w tym projektu budowlanego, aby zapisy projektu i stan faktyczny były zgodne. Dokonane odstępstwo od pozwolenia oznacza bowiem, że wykonany stan faktyczny i stan określony w udzielonym pozwoleniu na budowę nie są zgodne.W analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że w toku realizacji budowy budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią straży pożarnej (garaże i część socjalna), na nieruchomości przy ul. T. w S. strona skarżąca w istotny sposób odstąpiła od udzielonego decyzją z dnia […] r. pozwolenia na budowę, wykonując na najwyższej kondygnacji budynku z pomieszczeń strychu trzy dodatkowe mieszkania.W związku z tym decyzją z dnia […] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim nałożył na inwestora – Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. obowiązek wykonania wskazanych w sentencji tej decyzji czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.W świetle powyższego zarzut wydania przez organy zarówno I, jak i II instancji decyzji bez podstawy prawnej jest bezzasadny, bowiem przyjęty przez organy tryb postępowania był prawidłowy, a w decyzjach powołano przepisy prawa, stanowiące podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia.Odnosząc się do podniesionego przez stronę skarżącą zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych, tj. art. 28 Kpa oraz art. 15 i 138 § 1 pkt 1 Kpa należało stwierdzić, że nie jest on zasadny.Decyzją z dnia […] r., […] udzielono Komendzie Rejonowej Straży Pożarnej pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z usługami na terenie położonym przy ul. T.Z akt sprawy o sygn. II SA/Sz 1135/09 wynika, że zawiadomienie z dnia […] r. o zakończeniu budowy zgłosiła "Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej w S., działając jako inwestor", a zawiadomienie to podpisał Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej.Treść decyzji organu I instancji z dnia […] r., […], wskazuje, że sprawę rozpatrzono po zawiadomieniu inwestora – Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej o zakończeniu budowy. Odwołanie z dnia […] r. złożył Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej (k – […] akt administracyjnych). Decyzja organu II instancji także wskazuje, że sprawę rozpatrzono po rozpatrzeniu odwołania Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej .W związku z powyższym nie może być wątpliwości, kto jest inwestorem i kto złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy. Nie może być więc wątpliwości co do podmiotowej tożsamości strony.Jednocześnie należy wyjaśnić, że w myśl art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68) zadania i kompetencje Państwowej Straży Pożarnej na obszarze województwa wykonują:1) wojewoda przy pomocy komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, jako kierownika straży wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowejw województwie; 2) komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej.Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, jednostką organizacyjną Państwowej Straży Pożarnej jest komenda powiatowa (miejska) straży pożarnej. Zgodnie zaś z art. 11a, oraz 13 cyt. ustawy komendant kieruje jednostką organizacyjną straży.Nie jest więc uzasadnione twierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie doszło do zmiany podmiotowej strony, skoro inwestor został w sposób jednoznaczny wskazanyi on też złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy. Zatem kwestie podmiotowe, na które wskazuje strona skarżąca, można byłoby jedynie traktować w kategoriach mylnego oznaczenia strony, co nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, a nie niewłaściwego wskazania strony.Należy też stwierdzić, że organ odwoławczy odnosząc się do kwestii podmiotowych wyjaśnił, że decyzje, w których adresatem był Wojewódzki Komendant Straży Pożarnej zostały wyeliminowane z obrotu prawnego albo nie mają wpływu na toczące się postępowanie dotyczące zawiadomienia o zakończeniu budowy. Następcą prawnym inwestora określonego w decyzjio pozwoleniu na budowę z dnia […] r. jest bowiem Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej i on też jest adresatem decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego niewłaściwego oznaczenia strony (inwestora) w decyzji o pozwoleniu na budowę, przez nieuwzględnienie Młodzieżowej Spółdzielni Mieszkaniowej "P.", należy wskazać, że decyzja ta jest ostateczna i jeżeli strona uważa, że jest ona wadliwa, to może skorzystać ze środków prawnych przewidzianych w procedurze administracyjnejw stosunku do takich decyzji.Wyjaśnić także należy, że decyzja nakazująca wykonanie czynności na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane skierowana może być do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, które to podmioty zobowiązane są na swój koszt dokonać nakazanych czynności. Inwestor nie musi być właścicielem obiektu budowlanego, w którym wykonał określone roboty budowlane. Decyzje wydawane na podstawie art. 51 ustawy dotyczą jedynie zgodności robót budowlanych z przepisami ustawy oraz warunkami techniczno – budowlanymi.Świetle powyższego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 6, 7 i 77 Kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o wyniki postępowania prowadzonego przy udziale innym osób niż strona skarżąca.Wbrew stanowisku strony skarżącej nie naruszono 10 § 1 i 81 § 1 Kpa. Strona miała swobodę działania w postępowaniu, a rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie dostępnych zarówno stronie jak i organowi dokumentów.Poza tym nie każde działanie, lub zaniechanie organu w kwestiach związanych ze stosowaniem art. 10 § 1 stanowi uchybienie, które mogłoby mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Zarzut w tym zakresie może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Koniecznym jest zatem ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 Kpa.W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.