Sygnatura:
6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne:
Ochrona zdrowia
Skarżony organ:
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Data:
2009-01-19
Sąd:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Treść wyniku:
Uchylono decyzję I i II instancji
Sędziowie:
Beata Kalaga-Gajewska
Szczepan Prax /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Michalik

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia […] nr […] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia […] nr […], 2) zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie: Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. decyzją z dnia […]r. nr […] orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u H.M. choroby zawodowej uszkodzenia słuchu, wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115).
W toku postępowania strona została poddana badaniom w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (orzeczenie z dnia […]r.), które wykazały u niej obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu, przesunięcie progu słuchu określone jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1,2,3 kHz wynosiło dla ucha prawego 52 dB, a dla ucha lewego – 55 dB. Dalej wskazano, że znaczna progresja niedosłuchu nastąpiła w okresie od czerwca 2001 r. do kwietnia 2001 r., a więc już po ustaniu narażenia zawodowego, a nadto nietypowy (płaski) przebieg krzywej powietrznej obustronnie oraz brak potwierdzenia w badaniach ślimakowego charakteru uszkodzenia słuchu wskazuje na pozazawodową etiologię schorzenia.
Następnie w orzeczeniu z dnia […]r. lekarze Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. stwierdzili u strony obustronny niedosłuch typu odbiorczego o lokalizacji ślimakowej, średnie podwyższenie progu słuchu wynoszące dla ucha prawego i ucha lewego 41 dB. Wskazali również, iż zgodnie z wiedzą medyczną uszkodzenie słuchu spowodowane działaniem hałasu występuje na skutek wieloletniej ekspozycji na działanie hałasu i charakteryzuje się tym, że nie ulega dalszej progresji po zakończeniu ekspozycji, a zatem stwierdzona aktualnie u zainteresowanego progresja niedosłuchu nie pozwala na ustalenie związku przyczynowo-skutkowego z warunkami pracy i rozpoznanie choroby zawodowej narządu słuchu.
W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że podstawę rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia choroby zawodowej stanowiło orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wydane w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy otrzymane w dniu […]r. i orzeczenie wydane w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. otrzymane w dniu […]r. oraz ustalenia dotyczące przebiegu zatrudnienia strony, która pracując w latach 1977 r., 1977 r. – 2001 r. w Kopalni Węgla Kamiennego "A" w P. była narażona na hałas stwarzający ryzyko uszkodzenia słuchu.
W odwołaniu od powyższej decyzji podniesiono, że stwierdzona u strony znaczna progresja niedosłuchu nie wyklucza związku przyczynowego schorzenia z warunkami pracy i wynika z faktu, że w 2000 r. pracownik był narażony w zakładzie pracy na hałas o szczególnie wysokim natężeniu – ok. 120 dB (w latach wcześniejszych poziom hałasu w środowisku pracy oscylował ok. 90 dB) i zawnioskowano o "powołanie innego zespołu biegłych".
Po rozpatrzeniu odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny
w K. decyzją z dnia […]r. nr […] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że dochodzenie epidemiologiczne wykazało, iż H.M. podczas zatrudnienia w KWK "A" pod ziemią był eksponowany na hałas przekraczający normatywy higieniczne i pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego, jednakże specjaliści placówek diagnostycznych I i II stopnia w konkluzjach swoich orzeczeń wykluczyli u zainteresowanego istnienie choroby zawodowej narządu słuchu.
Skarga na powyższą decyzję została uwzględniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 13 grudnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Gl 625/04) uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób dostateczny przesłanek zastosowania w niniejszej sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., nie ustosunkował się do istnienia dokumentacji lekarskiej potwierdzającej, że skarżący podczas zatrudnienia miał wykonywane badania słuchu i nie ocenił kiedy nastąpiło rozpoczęcie postępowania w sprawie. Sąd zauważył także, iż nie wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości rozbieżności pomiędzy wynikami badań przeprowadzonych w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (gdzie stwierdzono przesunięcie progu słuchu wynoszące dla ucha prawego – 52 dB, a dla ucha lewego – 55 dB) oraz wynikami badań wykonanych w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (gdzie stwierdzono przesunięcie progu słuchu wynoszące dla ucha prawego – 41 dB i dla ucha lewego – 41 dB).
W wyroku zobowiązano organ odwoławczy do zwrócenia się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o wydanie uzupełniającego orzeczenia, uwzględniającego aspekty wskazane w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego.
Decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego
w K. z dnia […]r. nr […] utrzymano w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia […]r. nr […] o odmowie stwierdzenia u H.M. choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r.
Organ wskazał, że w ramach wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2005 r. wystąpiono do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego o wyjaśnienie wszystkich aspektów zawartych w uzasadnieniu tego orzeczenia. W otrzymanej opinii z dnia […]r. stwierdzono, że brak jest podstaw do zmiany orzeczenia z dnia […]r. W konkluzji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., mając na uwadze treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2005 r. oraz opinię Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia […]r., stwierdził, że sprawa powinna być rozpatrywana na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., a odmowa stwierdzenia choroby zawodowej jest zasadna, gdyż "nie została spełniona przesłanka medyczno-orzecznicza do wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową słuchu u H.M.".
W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skargę oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., podczas, gdy należało zastosować rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) oraz naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i pominięcie dowodów korzystnych dla skarżącego.
Wyrokiem z dnia 18 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt IV SA/Gl 1365/06) uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że organ nie wykonał wytycznych zawartych w poprzednim wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r., czym naruszył art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a na skutek czego nie wyjaśniono wszystkich istotnych aspektów sprawy. Odmowa stwierdzenia u H.M. choroby zawodowej słuchu była przedwczesna, a wskazane uchybienie wyczerpuje przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji określoną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazano, iż organ ponownie rozpoznając odwołanie strony uwzględni uwagi Sądu i wykona wszystkie zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2005 r., w szczególności wskaże precyzyjnie moment, w którym rozpoczęło się postępowanie w sprawie stwierdzenia u H.M. choroby zawodowej narządu słuchu, wyjaśni rozbieżności pomiędzy wynikami badań narządu słuchu uzyskanymi w jednostkach orzeczniczych, wskaże jaki wpływ na pogorszenie słuchu w ciągu dwóch lat od ustania narażenia miał wzrost natężenia hałasu 2000 r. i uzasadni stwierdzenie, że uszkodzenie słuchu wywołane hałasem nie ulega dalszej progresji po ustaniu zagrożenia.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia […]r. Nr […] utrzymał zaskarżona decyzję organu I instancji w mocy. Organ stosownie do wskazówek zawartych w wyroku ustalił, że rozpoczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej słuchu nastąpiło w okresie wydania karty oceny narażenia zawodowego z datą […] 2003 r. w związku ze zgłoszeniem podejrzenia choroby zawodowej przez lek. Med. Z.S. Powołał się również na nowe orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia […]r. Nr […], w którym lekarze orzekli o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Biegli wskazali, iż audiogramy z badań wykonanych w Poradni Medycyny Prcy w NZOZ "B" w P. w dniach […]r. i […]r. dowodzą, że w chwili zakończenia pracy słuch H.M. pozostawał w granicach normy. Fakt ten świadczy jednoznacznie, że praca w narażeniu na hałas w tym również wzrost natężenia hałasu w 2000 r. nie miały wpływu na stan słuchu strony, a także jego późniejsze pogorszenie. W konsekwencji nie ma podstaw do stwierdzenia u strony choroby zawodowej słuchu – obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H.M. domagał się uchylenia powyższej decyzji wskazując na naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W ocenie skarżącego organ II instancji dokonał błędnych ustaleń bezzasadnie przyjmując, że rozpoczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej słuchu nastąpiło dopiero w okresie wydania karty oceny narażenia zawodowego w dniu […]r. Organ nie wziął pod uwagę faktu, iż już w datach od […] 2001 r. do […] 2001 r. wykonano audiogramy z badań słuchu skarżącego, które wskazują na podejrzenie choroby słuchu już w tym okresie. Dodatkowo organ błędnie przyjął, że audiogramy badań z […] 2001 r. i […] 2001 r. dowodzą jedynie tego, iż w chwili zakończenia pracy słuch skarżącego pozostawał w granicach normy albowiem fakt ten świadczy jednoznacznie, że już w tym okresie skarżący wykonywał pracę w warunkach narażenia na hałas, zaś wzrost tego narażenia jedynie pogłębiło niedosłuch skarżącego.
Nadto podniesiono naruszenie przez organ przepisu art. 10 k.p.a., albowiem pozbawiono skarżącego prawa do udziału w każdym stadium postępowania oraz prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.
W odpowiedzi na skargę organ sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako p.p.s.a., polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze.
Wymaga podkreślenia, że w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji, zarówno prowadząc postępowanie, jak i wydając decyzje stosowały art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 z późn. zm.) oraz przepisy wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r.
W konsekwencji ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być dokonana bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. (P 23/07, OTK-A 2008, Nr 5, poz. 82), w którym stwierdzono, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. – są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 K.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., które – jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej – jest również niezgodne z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny przyznał, że można wskazać argumenty przemawiające za zasadnością umieszczenia wykazu chorób zawodowych w rozporządzeniu. Takie rozwiązanie nie rodziłoby niebezpieczeństwa nadużyć ze strony władzy wykonawczej, gdyby w ustawie – zgodnie z art. 92 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji – były zawarte wytyczne wiążące Radę Ministrów przy tworzeniu katalogu chorób zawodowych. Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 116, poz. 740). Zatem utrata mocy obowiązującej wymienionych przepisów nastąpiła w dniu 3 lipca 2009 r. Z tą też chwilą, w opinii Sądu, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana ostateczna decyzja administracyjna, stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem zgodnie z art. 145a § 1 K.p.a., można żądać wznowienia postępowania także wówczas, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.
Stanowisko powyższe znajduje uzasadnienie w treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który statuuje zasadę wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć, jakie zapadły na podstawie przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis ustawy, który został uznany za niezgodny z Konstytucją oraz na przepisy rozporządzenia, które są niezgodne z ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. Zasady te znaleźć muszą zastosowanie także w niniejszej sprawie. Co prawda decyzje obu organów zostały wydane jeszcze w czasie obowiązywania zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów ustawy i rozporządzenia, ale już po wydaniu przez Trybunał wyżej przywołanego jego wyroku, a więc już po obaleniu domniemania zgodności tych przepisów z Konstytucją RP.
Mając na uwadze powyższe, skład orzekający w niniejszej sprawie uważa, że w sytuacji, gdy organ administracji odmawia uznania schorzenia za chorobę zawodową, powołując się na załącznik do niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia, należy odmówić zastosowania tych przepisów, gdyż sprawa powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów zgodnych z Konstytucją RP. Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz godziłoby w zaufanie obywatela do postępowania organów administracji. Zasadą jest, że sąd administracyjny uchyla decyzję, jeśli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA 1027/99, Lex nr 4680 i wyrok WSA w Gdańsku z 21 czerwca 2006 r., III SA/Gd 282/06, Lex 203309).
W konsekwencji, w oparciu o treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sąd odmówił zastosowania przepisów aktu rangi podustawowej – rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a w związku z art. 145a k.p.a. uchylił decyzje organów administracji obu instancji orzekających w niniejszej sprawie i nie znalazł podstaw do zastosowania w niej art. 152 p.p.s.a.
Należy podkreślić, że wobec odmowy zastosowania przepisów materialnych i procesowych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, jako niezgodnych z Konstytucją RP, Sąd nie dokonywał merytorycznej jej oceny.
W tej sytuacji sprawa wymaga ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia w oparciu o nowy stan prawny ukształtowany w następstwie powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, czyli znowelizowane przepisy Kodeksu pracy, wprowadzone ustawą z dnia 22 maja 2009 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 825) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), przy czym czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne (§ 11 ust. 1 tego samego rozporządzenia).

Uzasadnienie wyroku