Sygnatura:
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne:
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Data:
2009-08-27
Sąd:
Naczelny Sąd Administracyjny
Treść wyniku:
Oddalono skargę kasacyjną
Sędziowie:
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/Joanna Runge – LissowskaMaria Czapska – Górnikiewicz /przewodniczący/

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 30 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 570/08 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia […] lipca 2008 r. nr […] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie wyroku

Wyrokiem z dnia 26 marca 2009 roku, sygn. akt II SA/Wr 570/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia […] lipca 2008 roku, Nr SKO […] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na wyburzeniu istniejącego i budowie nowego budynku mieszkalnego.Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym.Decyzją z dnia […] września 2007 roku, Nr […] Prezydent Wrocławia ustalił na rzecz T. F. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej wyburzenie istniejącego budynku mieszkalnego i budowę nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji przy ulicy […] we Wrocławiu, na działce nr […],[…], obręb G..W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że sprawa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, mocą kasatoryjnej decyzji SKOz dnia […] kwietnia 2007 r. (znak […]), stała się przedmiotem ponownego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Organ wskazując na fakt, że w dacie wydania decyzji dla terenu, którego dotyczył wniosek inwestora, brak było planu miejscowego, oraz że teren ten nie znajduje się na obszarze, w odniesieniudo którego istniał obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych, uznał, iż zaproponowane wyburzenie, a następnie budowa nowego budynku będzie stanowić kontynuację zarówno pod względem istniejącej do tej pory na tej działce funkcji mieszkalnej ale także ze względu na charakter i funkcję zabudowy występującej w tym obszarze. Ustaleń parametrów zabudowy organ dokonałna podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na podstawie powyższej analizy organ stwierdził, że zaproponowane przez inwestora przedsięwzięcie spełnia warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pzp.Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J. K., podnosząc zarzut niewłaściwego ustalenia parametrów dla nowej zabudowy w zakresie układu połaci dachu oraz wskaźnika zabudowy. Nadto zarzucała projektowanej zabudowie,iż spowoduje ona zmniejszenie dopływu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych w sąsiednim budynku usytuowanym przy ulicy […]. Ponadto jej zdaniem fakt dokonania samej rozbiórki nie powinien mieć miejsca, bowiem istniejący na działce nr […],[…], obręb G., budynek objęty jest ochroną konserwatorską jako zabytek. Odwołująca zarzuciła również organowi administracji, że pozbawił ją możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.Wobec podniesionych w odwołaniu zarzutów, organ drugiej instancji, pismem z dnia 6 lutego 2008 roku wystąpił do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z zapytaniem, czy budynek mieszkalny położony przy ulicy […] we Wrocławiu, na działce nr […],[…], obręb G. lub sama działka, objęta jest jedną z form ochrony konserwatorskiej, określonych w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późniejszymi zmianami). Kolejnymi pismami, również z dnia 6 lutego 2008 roku, organ administracji wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z zapytaniem, czy zgłoszony został w tym organie zamiar przystąpienia do rozbiórki wymienionego budynku mieszkalnego oraz do inwestora, czy przystąpił do omawianych prac rozbiórkowych. W odpowiedzi na powyższe pisma, Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków, pismem z dnia 11 marca 2008 roku (znak WZN-MK-070-7/08), poinformował, że przedmiotowy budynek nie jest objęty żadną z form ochrony przewidzianą w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków, ani nie jest położony na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Budynek ten ujęty jest w ewidencji zabytków miasta Wrocławia (wilia 1935-1940 r.), jednakże teren osiedla G.ek nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, pismem z dnia 3 marca 2008 r. (znak PINB-PU/u/2324/17/7358/08), poinformował, że Inwestor – T. F. nie zgłosił w inspektoracie zamiaru rozpoczęcia robót rozbiórkowych omawianego budynku mieszkalnego. Także sam inwestor, pismem z dnia 5 marca 2008 roku poinformował, że nie przystąpił do rozbiórki budynku mieszkalnego.Organ II instancji uzasadniając decyzję, która utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazał na prawidłowość wyznaczenia terenu analizowanego,co nastąpiło zgodnie z zasadami wynikającymi z rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenuw przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że biorąc pod uwagę szerokość frontu działki (od strony ulicy Maurycego Beniowskiego wynosi około 21,5 m, co wynika m. in. z map załączonychdo kwestionowanej decyzji), granice obszaru analizowanego winny zamykać się w odległości około 64,5 m, licząc od granic działki nr […],[…], obręb G. w każdym kierunku. Przedstawiona przez organ lokalizacyjny analiza – część graficzna, wskazuje na prawidłowość wyznaczenia, na mapie w skali 1:1000, obszaru objętego analizą, w odległości wynoszącej od około 70 do około 90 m od granic działki nr […],[…], obręb G. w każdym kierunku. W jednym tylko punkcie (od strony zachodniej) granice obszaru analizowanego zamykają się w odległości około 40 m od granicy działki objętej inwestycją, omijając część działki nr 74dr, […], obręb G. oraz działkę nr […], […], obręb G.. Jak wskazał organ odwoławczy było to powodowane brakiem ich zabudowy, co nie miało wpływu na określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w odniesieniu do których wyznaczane są parametry i wskaźniki nowej zabudowy. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że na wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę, z której wynika, że działki sąsiadujące z działką, na której ma być realizowana inwestycja, dostępne z tej samej drogi publicznej – ulicy Maurycego Beniowskiego, są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.Organ odwoławczy, badając zasadność zarzutu dotyczącego pozbawienia odwołującej się prawa do czynnego udziału w postępowaniu, uznał go za bezzasadny. Stwierdził, że w aktach sprawy znajdują się: zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania w sprawie, z informacją o uprawnieniu stron do czynnego udziału w postępowaniu – pismo z dnia 7 lipca 2006 roku (znak […]), które J. K. odebrała w dniu 14 lipca 2006 roku, a zatem miała możliwość czynnego uczestnictwa w tym postępowaniu; zawiadomienie z dnia 25 października 2006 roku (znak […]), o zakończeniu postępowania, gdzie ustalono termin do dnia 8 listopada 2006 roku na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Odwołująca odebrała to pismo w dniu 10 listopada 2006 roku – po terminie wyznaczonym na zapoznanie się z całością dokumentacji; zawiadomienie z dnia 11 grudnia 2006 r. (znak […]), o modyfikacji wniosku inwestora, które odwołująca odebrała w dniu 3 stycznia 2007 roku, co zdaniem organu odwoławczego stworzyło jej możliwość zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, tj. przed dniem 15 stycznia 2007 roku; zawiadomienie z dnia 4 czerwca 2007 roku (znak […]), o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy, odebrane przez odwołującą się w dniu 16 stycznia 2007 roku; zawiadomienie z dnia 5 lipca 2007 roku (znak […]) o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w którym określono termin do dnia 20 lipca 2006 roku na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. To ostanie pismo odwołująca się odebrała w dniu 23 lipca 2007 roku, a zatem po terminie wyznaczonym na zapoznanie się z całością dokumentacji. W ocenie organu odwoławczego, pomimo dostrzeżonych uchybień, zważywszy przy tym na datę wydania decyzji uznać należało, że odwołująca się faktycznie posiadała możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.Jednoczenie, w związku z przeprowadzeniem uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy pismem z dnia 13 maja 2008 roku (znak […]) zawiadomił odwołującą się oraz pozostałe strony postępowania, o zakończeniu postępowania, a także o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy oraz wypowiedzenia się odnośnie do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań, wyznaczając na te czynności siedmiodniowy termin (licząc od dnia otrzymania zawiadomienia). Odwołująca się otrzymała powyższe zawiadomienie w dniu 4 czerwca 2008 roku, i zapoznała się z aktami sprawy dwukrotnie: w dniu 11 czerwca 2008 roku oraz w dniu 20 czerwca 2008 roku, a następnie wniosła swoje uwagi w piśmie z dnia 20 czerwca 2008 roku, tożsame z zawartymi w odwołaniu.Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących niewłaściwego zastosowania przepisów prawa administracyjnego materialnego, organ odwoławczy, powołując się na § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazał, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednakże dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym stanowi § 5 ust. 2 omawianego rozporządzenia. Według powyższych reguł, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy można wyznaczyć w dwojaki sposób, albo jako średni wskaźnik zabudowy występujący w obszarze analizowanym, bądź wskazując wskaźnik zabudowy, który znajduje uzasadnienie w obszarze analizowanym.Organ odwoławczy zauważył, że w rozpatrywanej sprawie, organ lokalizacyjny nie wyznaczył wskaźnika zabudowy, jako wartości średniej (która kształtuje się na poziomie 0,18), lecz podniósł go do poziomu 0,22, bowiem taki też, a nawet wyższy (do 0,25) w obszarze analizowanym występuje. Ustalony parametr znajduje zatem uzasadnienie w wynikach analizy. Natomiast oceniając zasadność zarzutu dotyczącego geometrii dachu planowanego przedsięwzięcia, organ wskazał, że na podstawie § 8 powołanego wyżej rozporządzenia, w myśl którego geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy, układ połaci dachowych oraz kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, uznać należało, że skoro w obszarze analizowanym przez organ występują zabudowania zarówno z dachem płaskim, dwuspadowym, jak też wielospadowym, dokonane w tym zakresie ustalenia układu połaci dachowych jako dwuspadowych, są prawidłowe.Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutów odwołania odnoszących się do braku wymaganych w sprawie uzgodnień. Jego zdaniem na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków tylko w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie. Obszar objęty inwestycją, jak również obiekt przeznaczony do rozbiórki, nie zostały bowiem objęte jakąkolwiek z form ochrony zabytków, określonych w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Fakt ten został potwierdzony przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w piśmie z dnia 11 marca 2008 r. (znak […]).Odnosząc się do zarzutów odwołującej się dotyczących usytuowania obiektu, organ odwoławczy przypomniał, że ocena możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji pod względem spełnienia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U, Nr 75, poz. 690, z późniejszymi zmianami) nastąpi na etapie projektowania i ubiegania się o pozwolenie na budowę. Stosownie natomiast do przepisów rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności przez określenie warunków w zakresie między innymi dostępu światła dziennego, do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi – § 2 pkt 7 lit. a. Tego ustalenia dokonał organ I instancji wskazując, że należy spełnić wymagania określone w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stosownie do przepisów § 4 i § 5 tego rozporządzenia, z zastosowaniem, w razie potrzeby, odpowiednich rozwiązań funkcjonalno – technicznych lub odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych.Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła J. K..Skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, błędne ustalenia stanu faktycznego mające wpływ na wynik postępowania, pominięcie zarzutów podnoszonych przez skarżącą bez uzasadnienia, naruszenie praw osób trzecich, przyjęcie za podstawę decyzji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nie dotyczy budynków mieszkalnych, lecz działek niezabudowanych oraz naruszenie art. 87 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po zapoznaniu się ze złożoną skargą, wniosło o oddalenie skargi, jako bezzasadnej, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.Wyrokiem z dnia 26 marca 2009 roku, sygn. akt II SA/Wr 570/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia […] lipca 2008 roku, Nr […].W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że na podstawie analizy akt sprawy Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja była obarczona wadą skutkującą jej nieważnością.Zdaniem Sądu nie można podzielić stanowiska skarżącej, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Obowiązkowi współdziałania organów została poświęcona regulacja prawna znajdująca się w art. 106 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest, przed wydaniem decyzji w sprawie, o wystąpienie do innego organu celem zajęcia stanowiska w sprawie. Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do wystąpienia do innego organu o zajęcie stanowiska. W systemie obowiązującego prawa, podstawę tą odnajdujemy na ogół w przepisach administracyjnego prawa materialnego regulujących poszczególne dziedziny stosunków administracyjnych. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy taką podstawę stanowi przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 pzp. Z treści tego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że wydanie decyzji w warunkach współdziałania organów będzie miało miejsce tylko wówczas gdy planowany obiekt lub obszar, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie, objęte zostały jedną z form ochrony zabytków, o której mowa w ustawie o ochronie zabytków. W przypadku, gdy w danej sprawie nie występują okoliczności, o których mowa w tym przepisie zbędnym będzie zwracanie się do organów konserwatorskich nie tylko o zajęcie stanowiska ale także o potwierdzenie samego braku obowiązku zajęcia takiego stanowiska. To organ prowadzący postępowanie w sposób samodzielny, na podstawie dokonanych ustaleń faktycznych, biorąc pod uwagę stosowaną normę prawną, rozstrzyga, czy istnieje obowiązek wystąpienia do innego organu. W przypadku stwierdzenia takiego braku, bez podejmowania odrębnej czynności procesowej, organ przystępuje do wydania decyzji w sprawie.W pełni podzielając zaprezentowane przez organy orzekające w sprawie stanowisko dotyczące statusu prawnego obszaru oraz obiektu objętego inwestycją, Sąd stwierdził, że wyjaśnienia wymaga kwestia znaczenia prawnego powoływanej przez skarżącą uchwały Rady Miejskiej Wrocławia nr LIV/3249/06 z dnia 6 lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia. Podkreślił przede wszystkim, że z punktu widzenia wydawania decyzji o warunkach zabudowy uchwała ta nie jest aktem prawnym powodującym objęcie spornego obszaru oraz obiektu jedną z form ochrony konserwatorskiej, określonych w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W konsekwencji tego ustalenia, w rozpoznawanej sprawie, brak jest podstaw do dokonania uzgodnień z organami ochrony zabytków. Odnosząc się do charakteru prawnego powołanej przez skarżącą uchwały należy powiedzieć, że studium, na które powołuje się skarżąca, nie jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Zapisy studium są jedynie wytycznymi dla rady przy opracowywaniu w przyszłości planów. Z tych też powodów zarzut ten należało uznać za bezpodstawny.Odnosząc się do kolejnego zarzutu zgłoszonego przez skarżącą, a dotyczącego tego, czy budynek należący do inwestora jest zabytkiem, zdaniem Sądu, wskazać trzeba, że w obowiązującym stanie prawnym tylko wpisanie do rejestru zabytków prowadzonych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków chroni, i to nie zawsze tak jakby można było tego oczekiwać, taki obiekt. Natomiast dokonanie wpisu do rejestru zabytków prowadzonego przez gminę takiej ochrony nie daje. Stąd też możliwym jest wyburzenie obiektu, po wcześniejszym stosownym zgłoszeniu, bez potrzeby dokonywania uzgodnień z organami, które zostały powołane do sprawowania pieczy nad zabytkami. Jedynie w kategoriach wniosków de lege ferenda można postulować, aby wpis do rejestru gminnych zabytków rodził implikacje prawne podobne do tych, które mają miejsce w przypadku rejestrów zabytków, o których mowa w art. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.Również za pozbawiony podstaw prawych Sąd uznał zarzut naruszenia w sprawie zasady dwuinstancyjności. W ocenie Sądu, prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji, pomimo dostrzeżonych przez skarżącą uchybień, czemu też nie zaprzeczał organ odwoławczy, jest postępowaniem dającym gwarancję, że podjęte w nim rozstrzygniecie spełnia standardy aktu administracyjnego prawidłowego. Został bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny oraz została prawidłowo zastosowana norma prawna.Zdaniem Sądu, zwrócić także należy uwagę, że zakres postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym nie jest tożsamy z zakresem postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Wskazuje na to zarówno treść przepisu art. 140 kpa, który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 kpa w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji, jak i przede wszystkim treść przepisu art. 138 § 2 kpa. Przepisy te łącznie wyznaczają granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani nawet w znacznej części. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego, bowiem w przypadku, gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy, mający wątpliwości, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe, uzupełniające – art. 136 kpa. Z tą też sytuacją mamy do czynienia w sprawie. Podjęte przez organ odwoławczy czynności procesowe potwierdziły prawidłowość stanowiska organu I instancji.Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie warunków zabudowy dla nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, Sąd w tym zakresie w całości podzielił stanowisko organu odwoławczego. Słusznie, zdaniem Sądu, organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wskazuje, że art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W sytuacji, w której ustawodawca nie sprecyzował, że decyzja lokalizacyjna powinna być wydana dla zmiany zagospodarowania terenu niezabudowanego, a ponadto przewidział, że decyzja ta jest wymagana także dla innych niż budowa robót budowlanych, jak i zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (a więc już istniejącego), nie można przyjąć, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczą tylko działek niezabudowanych.Sąd wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce i budowie budynku mieszkalno. Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny, o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi w istocie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa.Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy p.z.p. Stwierdzenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy teren inwestycji spełnia wszystkie wymienione w przytoczonym wyżej przepisie warunki, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady uregulowane zostały w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588).Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie w sposób prawidłowy określiły warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się w sposób wyczerpujący do podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania i odwołaniu zarzutów naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię, w tym w szczególności w odniesieniu do ustalenia wskaźnika nowej zabudowy oraz kwestii długości nowej zabudowy. Organ lokalizacyjny w sposób zgodny z powoływanymi przepisami wyznaczył obszar analizowany i na tej podstawie wyznaczył wskaźnik zabudowy, a także określił długość elewacji frontowej. Ustalone parametry znajdują uzasadnienie w wynikach analizy. Także oceniając zasadność zarzutu dotyczącego geometrii dachu planowanego przedsięwzięcia, zdaniem Sądu, uznać trzeba poprawność stanowiska organu, który wskazał, że na podstawie § 8 powołanego wyżej rozporządzenia, w myśl którego geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy, układ połaci dachowych oraz kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, przyjąć należało, że skoro w obszarze analizowanym przez organ występują zabudowania zarówno z dachem płaskim, dwuspadowym, jak też wielospadowym, dokonane w tym zakresie ustalenia układu połaci dachowych jako dwuspadowych, są prawidłowe.Podnoszone w skardze zarzuty, w ocenie Sądu, uznać należało za pozbawione podstaw prawych. Ponadto, ustosunkowując się do podnoszonego przez skarżącą, szkodliwego wpływu planowanego przedsięwzięcia na znajdujący się w pobliżu park, zdaniem Sądu trzeba zauważyć, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie, wymagane przepisami § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), parametry, wskaźniki, ustalenia i wymagania, w tym dotyczące ochrony środowiska.Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniosła J. K., podnosząc zarzuty:1. niewłaściwego zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zamiast art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 64 w zw. z art. 53 ust. 3 tej ustawy w zw. z art. 2 i art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, z których wynika, że gminy posiadają osobowość prawną i ich samodzielność podlega ochronie, a do ich zadań własnych należy m.in. ochrona zabytków i opieka nad nimi, co uzasadniało konieczność współdziałania z gminą przy wydawaniu decyzji, a brak takiego współdziałania naruszał art. 106 k.p.a.;2. błędnej wykładni przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, że współdziałanie organów na podstawie art. 106 k.p.a. będzie wymagane tylko, gdy planowany obiekt lub obszar na którym ma być realizowane przedsięwzięcie objęty został jedną z form ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 tejże ustawy, co w odniesieniu do zabytków wpisanych do gminnej ewidencji zabytków jest sprzeczne z zapisami zawartymi w art. 3, art. 4 i art. 108 wymienionej ustawy.Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd nie wyjaśnił, czy organ administracji wydający decyzję miał obowiązek wystąpienia o uzgodnienie projektu decyzji do innego organu niż Wojewódzki Konserwator Zabytków.W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną organ administracji nie wykonał żadnego z obowiązków, o których mowa w art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a Sąd nie ocenił sprawy pod kątem zastosowania tych przepisów.W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. F. wniósł o jej oddalenie, wskazując argumenty mające przemawiać za jej niezasadnością.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa wymiennych w pierwszym z zarzutów skargi kasacyjnej.Z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – w brzmieniu na datę wydania kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji – wynikało, że decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.Na mocy art. 64 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy przepis ten miał odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy. Z art. 61 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy wynika z kolei, że decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi.Z brzmienia art. art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynikało, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma obowiązek jej uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Mogło to nastąpić wyłącznie wówczas, gdy określony teren lub obiekt był objęty jedną z form ochrony zabytków, wymienioną w art. 7 pkt 1 do 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.).W dacie wydania kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji formami ochrony zabytków były:1. wpis do rejestru zabytków,2. uznanie za pomnik historii,3. utworzenie parku kulturowego,4. ustalenia ochrony zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.Z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – w brzmieniu na datę wydania kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji – wynikało, że Generalny Konserwator Zabytków prowadzi krajową ewidencję zabytków w formie zbioru kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się w wojewódzkich ewidencjach zabytków. Z ustępu 2 tego przepisu wynikało, że wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Z kolei z ustępu 4 tegoż przepisu wynikało, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, objętych wojewódzką ewidencją zabytków.Ewidencja zabytków prowadzona przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta była powtórzeniem ewidencji prowadzonej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, tyle tylko, że obejmowała zabytki znajdujące się na terenie gminy. W ewidencji tej nie mogły figurować inne zabytki, niż te, które figurowały w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jeśli w ewidencji gminnej figurowały dodatkowo inne tereny lub obiekty, niż te, które znajdowały się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków, to wpis taki nie skutkował uznaniem tych terenów lub obiektów za zabytek.W przedmiotowej sprawie ustalono, iż budynek, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy nie figurował w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Nie można więc uznać, że był on objęty formą ochrony zabytków w postaci wpisu do rejestru zabytków. Wpis budynku, którego dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy, do gminnej ewidencji zabytków, w sytuacji, gdy nie figurował on w wojewódzkiej ewidencji zabytków, nie dawał temu budynkowi statusu zabytku. Tym samym nie istniała konieczność uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków.Z art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 – tekst jednolity ze zm.) wynika, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, posiada osobowość prawną oraz, że samodzielność gminy podlega ochronie sądowej. Z kolei z art. 7 ust. 1 pkt 9 tejże ustawy wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te szczególności obejmują sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z przytoczonych wyżej przepisów nie wynikał i nie wynika obowiązek dokonywania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obiektu, który był wpisany do gminnego rejestru zabytków, a nie był ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Obowiązek taki nie wynika ani z wykładni literalnej tych przepisów w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani z wykładni celowościowej oraz systemowej tychże przepisów. Wnosząca skargę kasacyjną, poza gołosłownym stwierdzeniem, iż treść tych przepisów uzasadnia obowiązek uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obiektu, który był wpisany do gminnego rejestru zabytków, a nie był ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków, nie podaje żadnych merytorycznych argumentów na poparcie swojego stanowiska.Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa wymiennych w drugim z zarzutów skargi kasacyjnej.Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Argumenty przemawiające za tym, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest konieczne wówczas, gdy obiekt wpisany był do ewidencji zabytków prowadzonej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, zostały już wyżej przedstawione. Ponowne ich przytaczanie jest niecelowe.Zarzut naruszenia art. 3 i 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie mógł być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazać należy, iż art. 3 wymienionej wyżej ustawy zawiera definicje pojęć użytych w ustawie i składa się z 15 punktów. Z kolei art. 4 składa się z 6 punktów.Skarga kasacyjna powinna wskazywać konkretne przepisy prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej w zastępstwie osoby wnoszącej tę skargę.Można jedynie domyślać się, że wnosząca skargę kasacyjną uważa, że wykładnia celowościowa, bądź funkcjonalna art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przemawiała za tym, by także wpis do gminnej ewidencji zabytków skutkował uzyskaniem przez wpisany do tej ewidencji teren lub obiekt statusu zabytku. Wnosząca skargę kasacyjną również w tym przypadku nie wskazuje żadnej racjonalnej argumentacji przemawiającej za tego rodzaju wykładnią, poza stwierdzeniem, iż jej zdaniem tak właśnie powinno być.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że aby wpis tylko do gminnej ewidencji zabytków skutkował uznaniem wpisanego do tego rejestru terenu lub obiektu za zabytek, wymagałoby to zmiany przepisów przez ustawodawcę. Co więcej wskazać należy, iż zmiana taka została dokonana.Na mocy ustawy z dnia 18 marca 2010 roku o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474), która weszła w życie z dniem 6 czerwca 2010 roku, zmianie uległa treść punktu 4 art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Aktualnie formą ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Zmianie uległa również treść art. 22 tejże ustawy. Dodany został punkt 5, z którego wynika, że w gminnej ewidencji powinny być wpisane także inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.Zmianie uległa też treść art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aktualnie z treści tego przepisu wynika, że projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.Przytoczone wyżej zmiany legislacyjne potwierdzają trafność stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż w dacie wydania kontrolowanej przez ten Sąd decyzji, nie było obowiązku uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków projektu decyzji o warunkach zabudowy odnośnie do obiektu, który wpisany był wyłącznie do gminnej ewidencji zabytków.Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 108 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami także wskazać należy, iż przepis ten podzielony jest na trzy jednostki redakcyjne w postaci ustępów, a wnosząca skargę kasacyjną nie sprecyzowała przepisów, które jej zdaniem, zostały naruszone. Nadto wskazać należy, iż art. 108 przytoczonej wyżej ustawy jest przepisem określającym znamiona przestępstwa zniszczenia lub uszkodzenia zabytku. Nie jest rolą organów administracji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekanie o odpowiedzialności karnej za przestępstwo określone w tym przepisie. Ponownie też stwierdzić należy, iż obiekt, którego dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy, w dacie jej wydawania, nie był zabytkiem.Za niezasadny uznać należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest wówczas, gdy decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wnosząca skargę kasacyjną nie wskazuje, z jakim przepisami odrębnymi kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzja była niezgodna. Z pewnością nie mogły to być art. 2 i art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, gdyż nie mają one żadnego zastosowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.Gołosłowny jest również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:1. warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;2. stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.Niezależnie od tego, że w skardze kasacyjnej nie wskazano, który z punktów tego przepisu został naruszony stwierdzić należy, że Sąd I instancji, dokonując z urzędu oceny zgodności zaskarżonej decyzji także z przepisami, które nie zostały wskazane w skardze, nie ma obowiązku omawiania w uzasadnieniu wyroku każdego przepisu ustawy i wskazywania, dlaczego jego zdaniem nie został on naruszony. Sąd w uzasadnieniu wyroku odnosi się do zarzutów podniesionych w skardze. Do naruszeń przepisów niepodniesionych w skardze odnosi się wówczas, gdy stwierdzi ich istnienie. Okoliczność, iż w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie wskazał wprost, że kontrolowana przez niego decyzja nie narusza art. 61 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza, że taka kontrola nie została dokonana. Wnosząca skargę kasacyjną, poza ogólnym stwierdzeniem, iż naruszone zostały wymienione wyżej przepisy nie wskazuje, które konkretnie punkty, na które przepisy te są podzielone, zostały naruszone oraz na czym naruszenie to miałoby polegać. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie może być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny.Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.