Sygnatura:
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne:
Administracyjne postępowanieInne
Skarżony organ:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Data:
2009-03-13
Sąd:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Treść wyniku:
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sędziowie:
Ewa IbromKrystyna SidorLeszek Leszczyński /przewodniczący sprawozdawca/

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Stażysta Magdalena Kuca, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2009 r. sprawy ze skargi L. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia […] nr […] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego L. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie wyroku

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia […] stycznia 2009 r. znak: […], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 107 i art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania L.S. od pisma Starosty z dnia […] listopada 2008 r. znak: […] w sprawie udzielenia informacji o braku podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia […] lutego 2008 r. znak: […] wydaną z upoważnienia Starosty w przedmiocie zezwolenia na usunięcie 29 drzew z działki nr […] położonej w B. oraz zobowiązania Zakładu Budowy i Eksploatacji Wiejskich Urządzeń Komunalnych w B. do zastąpienia usuwanych drzew innymi drzewami w ilości 87 sztuk.W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ przedstawił stan sprawy. W szczególności wskazał na pismo z dnia 6 listopada 2008 r., w którym L.S. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją wydaną z upoważnienia Starosty z dnia […] lutego 2008 r. oraz o przyznanie mu statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Wnioskujący podniósł w nim, że decyzja ostateczna zezwalająca na usunięcie 29 drzew z działki nr […] położonej w B. wydana została z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, które w dacie wydania decyzji nie były znane Staroście, a które sprecyzował w uzasadnieniu swojego wniosku. Jednocześnie wyjaśnił, iż status strony w powyższym postępowaniu będzie mu przysługiwał z uwagi na jego prawo własności do działki nr […] (od dnia 2 września 2008 r. – data nabycia) oraz wolę uporządkowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości.Starosta w odpowiedzi na powyższy wniosek udzielił L.S. w dniu […] listopada 2008 roku przedmiotowym pismem informacji, iż brak jest podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia […] lutego 2008 r. znak: […], ze względu na to, że wnioskodawca nie jest stroną w tej sprawie.Od powyższego pisma skarżący złożył odwołanie do organu II instancji w dniu 18 grudnia 2008 r., uznając, iż zaskarżone pismo spełnia wymogi decyzji administracyjnej. W odwołaniu L. S. wniósł o uchylenie decyzji z dnia […] listopada 2008 r., wskazując na posiadanie przez niego przymiotu strony oraz na merytoryczne argumenty związane z treścią decyzji, której ma dotyczyć postępowanie wznowieniowe.W toku prowadzonego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do L.S. o sprecyzowanie czy pismo określone jako odwołanie ma zostać potraktowane jako skarga na niezałatwienie sprawy przez organ I instancji w terminach określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. czy też pismo to ma zostać potraktowane jako odwołanie, złożone na podstawie przepisu art. 127 k.p.a. Skarżący w odpowiedzi na powyższe pismo organu II instancji oświadczył, że wnosi o rozpatrzenie sprawy w oparciu o art. 127 k.p.a.Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po analizie materiału zawartego w aktach administracyjnych, postanowieniem z dnia […] stycznia 2009 r. (znak: […]) stwierdziło niedopuszczalność odwołania L.S. od pisma Starosty z dnia […] listopada 2008 r. W uzasadnieniu orzeczenia wskazało, iż zgodnie z przepisem art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym stronie postępowania od aktu administracyjnego w formie decyzji, która powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji (art. 107 k.p.a.). Odnosząc powyższe do pisma Starosty z dnia […] listopada 2008 r. Kolegium stwierdziło, iż ponad wszelką wątpliwość, nie ma ono wskazanych wyżej obligatoryjnych składników decyzji administracyjnej i nie może być uznane za taki akt administracyjny z uwagi na to, że nie zawiera powołania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia, które można byłoby uznać za uzasadnienie prawne i faktyczne, a także pouczenia o przysługującym ewentualnie stronie środku zaskarżenia i jego rodzaju. W związku z powyższym środek zaskarżenia wniesiony przez stronę od pisma organu I instancji, którego nie można uznać za czyniące zadość warunkom przewidzianym dla decyzji administracyjnej, nie przysługuje. Jednocześnie Kolegium podniosło iż organ I instancji po otrzymaniu wniosku L.S. powinien wszcząć postępowanie w przedmiocie wznowienia i jeżeli uznał, iż wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną – odmówić jej uchylenia. Zdaniem organu odwoławczego świadczy to o tym, że organ I instancji pozostaje wobec przedmiotowego wniosku w bezczynności, jednak Kolegium, związane oświadczeniem skarżącego zawartym w piśmie z dnia 16 stycznia 2009 r., zobligowane było rozpatrzyć sprawę na gruncie art. 127 k.p.a.Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł L.S. reprezentowany przez adwokata J.S. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa procesowego poprzez uznanie odwołania za niedopuszczalne z uwagi na brak możliwości zakwalifikowania pisma organu I instancji jako decyzji administracyjnej, podczas gdy pismo Starosty stanowi tego rodzaju decyzję, a więc przysługuje od niego odwołanie. Wskazał na naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa w związku z odmiennym orzeczeniem niż w analogicznej sprawie, zawisłej przed tym samym organem, sygn. akt […]. Dalej wskazał na naruszenie zasady praworządności i zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa przez Starostę, przejawiające się w zaakceptowaniu wadliwego postępowania organu I instancji, który odmówił skarżącemu rozstrzygnięcia wniosku o wznowienie postępowania pismem w sytuacji, gdy odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji.W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skarżącego podniosło, że bezzasadnie powołuje się on na postępowanie w sprawie o sygn. akt […], bowiem jego przedmiotem było zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ I instancji, w związku z czym Kolegium swoim orzeczeniem wyznaczyło temu organowi termin do wydania stosownej decyzji, która rozstrzygałaby sprawę merytorycznie.Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę zważył co następuje.Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1[…]9 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do oceny, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest zasadna.Istotę sporu w przedmiotowej sprawie stanowi ocena, czy pismo Starosty z dnia […] listopada 2008 r. znak: […] dotyczące wniosku L.S. o wznowienie postępowania dotyczącego decyzji wydanej z upoważnienia Starosty z dnia […] lutego 2008 r. znak: […] zezwalającej na usunięcie 29 drzew z gatunku Topola, spełnia minimalne wymogi decyzji administracyjnej.1. Zgodnie z art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej k.p.a.) wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Zaznaczyć należy przy tym, że ustawodawca określając wymagania formalne dla podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia), odnoszące się zarówno do czynności strony dokonywanej w celu wszczęcia postępowania zwykłego, jak i nadzwyczajnych trybów postępowania, przyjął zasadę ograniczonego formalizmu. I tak z brzmienia art. 63 § 2 k.p.a. wynika, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Na gruncie procedury administracyjnej bezspornym jest, że zgłoszony przez stronę wniosek zawierające żądanie wiąże organ i wyznacza przedmiot postępowania oraz jego zakres. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem, wyrażanym dotychczas w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 1987 r., sygn. akt III SA 92/87 – "Prawo i Życie" z 1987 r., nr 36, s. 15 i z dnia 17 września 1992 r., sygn. akt III SA 949/92 – niepublik., oraz B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 315), żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści wniesionego przez nią pisma.Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że pismo skarżącego z dnia 6 listopada 2008 r. skierowane do Starostwa Powiatowego zawiera wyraźnie sprecyzowane żądanie strony: "wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją […] wraz z wnioskiem o przyznanie wnioskodawcy statusu strony w postępowaniu administracyjnym". Pismo to wpłynęło do organu administracji w dniu 7 listopada 2008 r. wszczynając postępowanie zgodnie z dyspozycją art. 61 § 3 k.p.a. W fazie postępowania wstępnego w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania wniesiony został przez osobę mającą przymiot strony, czy oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. W razie ustalenia, że przesłanki te zachodzą, organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonymi w art. 150 i art. 151 k.p.a. Natomiast, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych – organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy z żądaniem takim wystąpi osoba, która nie jest stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych a działająca bez przedstawiciela ustawowego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 601).Zauważyć należy przy tym, że w sprawach wszczynanych na wniosek postępowanie rodzi obowiązek podjęcia określonych czynności postępowania przez organ administracji publicznej.2. Zgodnie z zasadą ogólną załatwienie sprawy administracyjnej następuje przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Organ administracji nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji. Zgodnie z brzmieniem art. 149 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§1), a odmowa wznowienie postępowania w drodze decyzji (§ 3). Tak więc zgodnie z art. 104 k.p.a. organ winien załatwić sprawę przez wydanie decyzji, ponieważ przepisy kodeksu w omawianej sprawie nie stanowią inaczej.W tym miejscu należy podnieść, że zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak również w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż bez znaczenia jest nazwa nadana rozstrzygnięciu, a zatem czy organ administracji publicznej nadał rozstrzygnięciu nazwę decyzji. Kryterium kwalifikującym akt organu administracji publicznej do kategorii decyzji administracyjnej będzie zatem zewnętrzne, władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach jednostki, spełniające wymogi posiadania tego minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, które będzie wystarczające, ażeby zaliczyć akt do decyzji istniejących w obrocie prawnym. W sytuacji, gdy czynności wobec strony postępowania, rozstrzygającej o jej prawach i obowiązkach, organ nie nadał nazwy "decyzja", nie ma to znaczenia prawnego dla prawa do złożenia odwołania. Przesądzające znaczenie ma strona materialna i formalna czynności organu administracji publicznej, a nie jej nazwa.Stanowisko takie zawarł Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 listopada 1990 r. sygn. akt II ARN 30/90, treścią którego jest teza, iż brak niektórych składników decyzji w rozstrzygnięciu powziętym przez organ upoważniony do wykonywania czynności zleconych z zakresu administracji państwowej, a określonych w art. 107 § 1-3 k.p.a. nie uzasadnia traktowania tego rozstrzygnięcia jako innej formy działania administracji, skoro w wypadkach spornych należy przyjąć ogólne domniemanie działania w formie decyzji. M. in. z tego względu, że zwiększa sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom.3. W ocenie Sądu pismo wyżej Starosty z dnia […] listopada 2008 r. zawiera elementy decyzji, w której organ dokonał oceny braku przesłanek do wznowienia postępowania, a więc rozstrzygnął o istocie sprawy, pomimo że na wstępie wskazał, że skarżący nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Oznacza to, że analizowane pismo zawiera minimum wymagań formalnych, jakie powinna spełniać decyzja, tj. oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy albo o interesie prawnym wnioskodawcy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982, z. 9-10, poz. 169 z glosą J. Borkowskiego).Należy zatem zgodzić się z zarzutami skargi, że elementy powyższe znajdują się w przedmiotowym piśmie. Jest w nim bowiem określona nie tylko data pisma (wydania rozstrzygnięcia), określenie organu, podpisy uprawnionej osoby wraz z określonym stanowiskiem służbowym, wskazanie adresata oraz treść rozstrzygnięcia. W istocie lektura tego pisma wskazuje także na obecność elementów uzasadnienia prawnego poprzez podanie (co prawda jedynie przez wymienienie, ale jednak wyraźne) przepisu art. 147 k.p.a. oraz elementów uzasadnienia faktycznego (także wskazanych bardzo lakonicznie) związanych ze stanem własności działki, na której znajdowały się drzewa, których wycięcie zezwolono.W ocenie sądu prowadzi to do uznania, że przy kształtowaniu treści pisma z dnia […] listopada 2008 r. pojawiły się najważniejsze elementy rozumowania organu w ramach procesu decyzyjnego, w tym zarówno kwalifikacja faktów oraz ustalenie jej normatywnych konsekwencji. Nie można zatem, powołując się na inne braki (np. brak pouczenia), uczynić z nich elementów przesądzających o niedopuszczalności odwołania. Czym innym jest bowiem stwierdzenie istotnych składników wymaganych dla decyzji na gruncie art. 107 § 1 k.p.a. a czym innym jest rozważenie, czy konkretne składniki danego rozstrzygnięcia mogą prowadzić do przyznania, iż mimo braku pewnych z nich czy też jedynie sygnalizacyjnego czy lakonicznego zawarcia innych w takim rozstrzygnięciu, tego ostatniego nie można uznać za decyzję, biorąc pod uwagę ogólną normę zawartą w art. 104 § 1 k.p.a., wskazującą na obowiązek załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, jeśli przepisy kodeksu nie stanowią inaczej, właśnie przez wydanie decyzji.Za potraktowaniem pisma Starosty jako decyzji przemawia także zasada praworządności, której podstawowym elementem jest działanie organów państwa na podstawie procedury określonej przez prawo. Oznacza to że obywatel ma prawo do tego, by jego żądania, wnioski czy podania skierowane do organów administracji publicznej były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Postępowanie organów państwowych w którym wnioski obywateli załatwiane są poza tak określoną procedurą jest niezgodne z zasadami konstytucyjnymi i ogranicza prawa do ochrony uprawnień obywateli przed organami odwoławczymi i powołanymi w tym celu przed sądami, co ma związek także z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sam fakt objęcia sądową kontrolą innych, niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej nie może automatycznie stanowić podstawy do odejścia przez organy administracji od decyzyjnego rozstrzygania o wynikających z przepisów prawa materialnego prawach i obowiązkach stron postępowania. Decyzja jest bowiem tym rodzajem aktu administracyjnego, w którym wyrażone przez organ stanowisko powinno być uzasadnione pod względem faktycznym i prawnym, co daje jednostce pełną ochronę jej praw. Rozstrzygniecie sprawy decyzją administracyjną daje także stronie prawo do powtórnego rozpoznania jej żądań w postępowaniu przed organem II instancji.Za potraktowaniem pisma Starosty jako decyzji przemawia zatem także wskazana już wartość ochrony interesów obywateli. Jak to wynika z powołanego wcześniej orzeczenia SN, potraktowanie pism zawierających dające się z nich wyprowadzić konkretne rozstrzygnięcia jako decyzji rozszerza sferę ochrony prawnej zainteresowanych osób. W przeciwnym wypadku, jeżeli organ nie spełniłby wszystkich przesłanek określonych w art. 107 k.p.a., zakres takiej ochrony byłby zawężony, jeżeli nie zniweczony. Taka praktyka nie służyłaby także funkcjonalnie poprawności administracyjnych procesów decyzyjnych w tym sensie, że stanowiłaby podstawę tolerancji czy akceptacji postawy unikania przez organy administracyjne wydawania spełniających wszystkie formalne wymogi decyzji i wyrażania swojego stanowiska poprzez pisma nie zawierające wyraźnie wszystkich jej składników. To zaś stawiałoby stronę (wnioskodawcę) w znacznie gorszej sytuacji, nie odpowiadającej w żadnym stopniu także wskazanemu wcześniej standardowi działania organów w ramach praworządnego państwa.Powyższe kwestie nie zostały dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które nietrafnie uznało, że pismo nie jest decyzją, a wobec tego skarżącemu nie przysługuje prawo do odwołania. Zaskarżone postanowienie należało więc uznać jako wydane z takim naruszeniem wskazanych wyżej w uzasadnieniu wyroku przepisów postępowania (art. 134 oraz art. 127 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy.Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost ze szczegółowych rozważań przedstawionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego Kolegium oceni prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, a więc odniesie się też do sposobu rozpatrzenia w nim wniosków skarżącego zawartych w piśmie z dnia 6 listopada 2008 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją oraz o przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym.Mając na względzie powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie.O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust.1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). Zasądzona od organu administracji kwota 697 zł objęła uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł a także wynagrodzenie i zwrot wydatków reprezentującego go adwokata w kwocie 480 zł. Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania według załączonej do skargi faktury nr […] za sporządzenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wystąpienie przed sądem w kwocie 2928,00 zł. Sąd stwierdza, że wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego na rzecz reprezentowanej przez niego strony przez pełnomocnika nie ma charakteru wiążącego dla sądu, co do wysokości żądanej w nim należności. W ocenie Sądu kwota zasądzona tytułem zwrotu kosztów postępowania jest uzasadniona rodzajem i zawiłością sprawy oraz związanym z tym nakładem pracy pełnomocnika.