Sygnatura:
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne:
Inne
Skarżony organ:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Data:
2010-06-09
Sąd:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Treść wyniku:
Uchylono decyzję I i II instancji
Sędziowie:
Ewa Alberciak /przewodniczący/Janusz Nowacki /sprawozdawca/Monika Krzyżaniak

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki(spr.) Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia […] r. nr […] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia […] r., nr […]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. bg

Uzasadnienie wyroku

Decyzją z dnia […], znak: […], Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 kwietnia 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2009r., Nr 1 poz. 7 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. zatrzymał K. S. prawo jazdy kategorii B, nr […], serii: […] wydane w dniu […], zobowiązując jednocześnie stronę do jego zwrotu w terminie 7 dni od daty otrzymania decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że w dniu 1 września 2009 roku do organu wydającego uprawnienia do kierowania pojazdami wpłynął wniosek Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. z dnia 27 sierpnia 2009 roku o dokonanie czynności zmierzających do zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu – K. S. Podniesiono, iż pismem z dnia 8 września 2009 roku, doręczonym w trybie art. 44 k.p.a. zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy i możliwości złożenia w terminie siedmiu dni ewentualnych wyjaśnień w sprawie. Do dnia wydania decyzji strona nie stawiła się i nie przedstawiła żadnych okoliczności istotnych w sprawie. Przedstawiony stan faktyczny uzasadniał zatem, zdaniem organu pierwszej instancji, zastosowanie art. 5 ust. 5 wskazanej wyżej ustawy. Ponadto Prezydent Miasta Ł. wyjaśnił, że przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia nie umożliwia działania w granicach uznania administracyjnego obligując organ do podjęcia rozstrzygnięcia zgodnego z zawartą w nim normą prawną.Od powyższej decyzji K. S. złożył odwołanie, w którym podniósł, iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 roku. sygn. akt: P 46/07 art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazany powyżej przepis obowiązywał do dnia 1 października 2008 roku i został uchylony na mocy art. 47 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Jednakże obowiązująca ustawa z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w art. 5 ust. 3 pkt 3, ust. 5 i 6 zawiera unormowania analogiczne jak w art. 5 nie obowiązującej już ustawy o dłużnikach alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej. Zatem, ja podkreślił skarżący wywody Trybunału Konstytucyjnego co do konstytucyjności przepisów regulujących kwestię zatrzymania prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym pozostają nadal aktualne. Ponadto podkreślił, że w dniu 18 grudnia 2009 roku podpisał ugodę potwierdzoną w protokole u komornika, iż zobowiązuje się spłacać zaległe alimenty.Decyzją z dnia […], nr […] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż przesłanką warunkującą wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy wynikająca wprost z art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jest wniosek organu właściwego dłużnika o zatrzymanie prawa jazdy kierowany do starosty. Zatrzymanie prawa jazdy na gruncie obowiązującej ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, nie wynika z samego faktu bycia dłużnikiem alimentacyjnym, ale wymaga pewnego "negatywnego" zachowania się dłużnika, o którym stanowi art. 5 ust. 3 cytowanej ustawy. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, dotyczących zawartej ugody, organ wskazał, iż okoliczności te pozostają bez wpływu na wynik podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Z punktu widzenia prowadzonego postępowania istotnym bowiem jest, że uprawniony organ na gruncie art. 5 ust. 3 wyżej przywołanej ustawy, wystąpił z wnioskiem, co w konsekwencji stanowi o treści podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego konstytucyjności przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż stanowiący podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 roku nie został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, co oznacza, że obowiązuje i wiąże organy administracji publicznej.W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podtrzymał argumentację dotyczącą niekonstytucyjności zastosowanego w niniejszej sprawie przepisu wskazując dodatkowo, iż orzekające w niniejszej sprawie organy administracji pominęły całkowicie fakt, że skarżący wykonuje zawód taksówkarza, a utrata prawa jazdy jest równoznaczna z utratą zatrudnienia i spowoduje niemożność spłaty zaległych alimentów.W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.Ponadto, co należy podkreślić, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art.134 § 1 p.p.s.a.W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego co miało istotny wpływ na wynik sprawy.Organy administracji wydały swoje rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz.U. Nr 1 z 2009r,. poz. 7 z późn. zm.). Przepis ten przewiduje wydanie przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy po otrzymaniu przez starostę wniosku złożonego przez organ właściwy dłużnika.Należy zaznaczyć, iż do dnia 30 września 2008r. obowiązywała ustawa z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. nr 86 poz.732 z późn. zm.). Zgodność art.5 wymienionej ustawy z Konstytucją była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z dnia 22 września 2009r. Trybunał orzekł, iż art.5 ustawy z 22 kwietnia 2005r. jest niezgodny z art.2 i art.33 ust.3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 159 poz. 1261). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi : czy art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( Dz.U Nr 86, poz. 732 ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, iż sąd zwracający się z pytaniem prawnym wyraził wątpliwość, czy art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych z 2005 r. jest zgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego ( art. 2 Konstytucji) i wywodzonymi z niej zasadami szczególnymi, w tym: niedopuszczalności kumulacji odpowiedzialności karnej i administracyjnej, prawidłowej legislacji, sprawiedliwej procedury oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał w szczególności odniósł się do zarzutów sądu pytającego dotyczących braku trybu odwoławczego w procedurze określonej w art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych, związania starosty wnioskiem organu właściwego dłużnika oraz pozorności sądowej kontroli decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego kwestionowana regulacja narusza w szczególności zasadę sprawiedliwej procedury. Brak stosownego trybu odwoławczego sprawia, ze wniosek organu właściwego dłużnika ( wójta, dłużnika, prezydenta miasta) dotyczący zatrzymania prawa jazdy może mieć charakter nie dość zweryfikowany, a nawet arbitralny. Ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego do starosty przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika. Wobec związania starosty tym wnioskiem sąd administracyjny nie bada też – w podstawowym wymiarze – merytorycznej zasadności decyzji starosty w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Tymczasem zasada sprawiedliwej procedury wymaga, by odpowiedni organ mógł przedstawić motywy swego rozstrzygnięcia, a ponadto by rozstrzygnięcie było weryfikowalne, a postępowanie prowadzone w sposób jawny i z udziałem stron. Trybunał Konstytucyjny powołał się na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, iż sprawiedliwa procedura sądowa powinna zapewniać stronom uprawnienia procesowe stosowne do przedmiotu prowadzonego postępowania, a ponadto zgodnie z wymogami rzetelnego procesu uczestnicy postępowania muszą mieć realną możliwość przedstawienia swoich racji, a sąd ma obowiązek je rozważyć. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego powołane argumenty prowadzą w efekcie do wniosku, że art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.Trybunał ponadto uznał, że zatrzymanie prawa jazdy winno służyć realizacji podstawowego celu ustawy jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych. Takiego celu – z zasady – nie można osiągnąć przez zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, którego aktywność zawodowa ( potencjalna bądź realna) łączy się z posiadaniem prawa jazdy. O ile bezspornym pozostaje stosowanie środków aktywizacji zawodowej wobec dłużników alimentacyjnych ( np. przez kierowanie dłużnika alimentacyjnego do prac organizowanych na zasadach robót publicznych), o tyle zatrzymanie prawa jazdy w wielu sytuacjach nie służy podstawowemu celowi ocenianej regulacji ustawowej. Kwestionowana regulacja nie może być także uznana za niezbędną, w tym znaczeniu, że przymuszenie do realizacji obowiązków alimentacyjnych nie byłoby możliwe przy zastosowaniu mniej uciążliwych dla zobowiązanego do ich wykonania środków. Z przedstawionych Trybunałowi Konstytucyjnemu danych statystycznych nie wynika, że zwiększenie skuteczności (i regularności) ściągania należności alimentacyjnych jest w przeważającym stopniu konsekwencją podjętych decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy osobom zobowiązanym. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji.Trybunał w uzasadnieniu wyroku zauważył, że jego orzeczenie dotyczy art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych z dnia 22 kwietnia 2005 r. Ustawa ta obowiązywała do 1 października 2008 r. i została uchylona na mocy art. 47 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Obowiązująca aktualnie ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w ocenie Trybunału, mieści w art. 5 ust. 3 pkt 3, ust. 5 i 6 unormowania analogiczne do zawartych w art. 5 kwestionowanej (a już nieobowiązującej) ustawy o dłużnikach alimentacyjnych z 22 kwietnia 2005 r.W rozpoznawanej sprawie organy administracji orzekły o zatrzymaniu prawa jazdy K. S. na podstawie art.5 ust.5 ustawy z dnia 7 września 2007r. Trybunał Konstytucyjny nie orzekał wyrokiem o niekonstytucyjności tego przepisu. Jednakże, jak wcześniej wspomniano, wyraźnie zaakcentował, iż przepis ten jest analogiczny do niezgodnego z Konstytucją unormowania zawartego w art. 5 nieobowiązującej aktualnie ustawy o dłużnikach alimentacyjnych z dnia 22 kwietnia 2005 r.W powyższej sytuacji rozważenia wymaga, czy sąd administracyjny uprawniony jest do orzekania o niekonstytucyjności przepisu prawa rangi ustawowej. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczpospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio ( art. 8 Konstytucji). Adresatem tej normy są przede wszystkim sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości ( art. 175 ust. 1 Konstytucji). Stosowanie Konstytucji nie jest tylko domeną Trybunału Konstytucyjnego, do prerogatyw którego należy orzekanie w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją ( art. 188 pkt 1 Konstytucji). Prawo stosowania norm konstytucyjnych należy również do sądów i to zarówno w przypadku zaistnienia luki w prawie, jak i wówczas, gdy sąd dojdzie do wniosku, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją i nie powinien być w sprawie zastosowany ( por. R. Hauser i J. Trzciński – Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Lexis Nexis Warszawa 2008 r., str. 23 i nast.). W sytuacji, gdy sąd rozpoznający konkretną sprawę dojdzie do przekonania, że zachodzą wątpliwości co do konstytucyjności przepisu ustawy regułą winno być przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji, którego orzeczenie stwierdzające taką niezgodność wywoła ten skutek, że przepis ustawy utraci moc. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają bowiem moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne ( art. 190 ust. 1 Konstytucji). Odmienna sytuacja zachodzi wówczas, gdy według sądu rozpoznającego sprawę brak jest wątpliwości co do zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty, np. gdy z przepisów Konstytucji można wywieść normę samo wykonalną, względnie gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W takiej sytuacji nie ma potrzeby zadawania pytania prawnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.10. 2000 r., sygn. V SA 613/00 ( OSP 2001 r. Nr 5, poz. 82) ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji, ani wyłączność orzekania o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Stosując zasadę lex superior derogat legi inferiori i tym samym odmawiając zastosowania in concreto przepisu ustawy, sąd nie narusza kompetencji w tym zakresie właściwej dla Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie przepis ten w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym. Powyższy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2008 r., sygn. OSK 1369/07 ( niepubl.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w obecnym składzie, w pełni popiera stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w niniejszej sprawie odmówił zastosowania niezgodnego z Konstytucją przepisu art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz.U. Nr 192, poz. 1378 z późn. zm.). Powyższy przepis zawierający normę analogiczną do zamieszczonej w uznanym za niekonstytucyjny przepisie art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten narusza zasadę sprawiedliwej procedury. Jego konstrukcja ( brak trybu odwoławczego) powoduje, że ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego do starosty przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. Ponadto zatrzymanie prawa jazdy przewidziane w aktualnie obowiązującej ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji. Ogranicza bowiem możliwość aktywizacji zawodowej dłużnika poprzez ograniczenie ofert pracy, które można do niego skierować, a tym samym nie służy podstawowemu celowi ustawy jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych.Pogląd, iż przepis art.5 ust.5 ustawy z dnia 7 września 2007r. jest sprzeczny z Konstytucją i w związku z tym uzasadniona jest odmowa jego zastosowania wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 13 stycznia 2010r. w spr. III SA/Łd 519/09 (nie publikowany), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 6 stycznia 2010r. w spr. II SA/Bd 662/09 (nie publikowany), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 7 lipca 2010r. w spr. II SA/Po 187/10 (nie publikowany) i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 26 lipca 2010r. w spr. II SA/Gl 443/10 (nie publikowany). Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych wyrokach.W związku z odmową zastosowania w niniejszej sprawie niekonstytucyjnego przepisu art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów sąd nie dokonał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia […]Ponadto na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.a.ł.