Sygnatura:
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie … (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne:
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ:
Rada Miasta
Data:
2010-08-18
Sąd:
Naczelny Sąd Administracyjny
Treść wyniku:
Oddalono skargę kasacyjną
Sędziowie:
Bożena Walentynowicz /przewodniczący sprawozdawca/Jerzy SiegieńJoanna Banasiewicz
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asyst. sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 226/10 w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miasta T. z […] kwietnia 2009 r. Nr […] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie wyroku
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 226/10 oddalił skargę J. S. na uchwałę Rady Miasta T. z […] kwietnia 2009 r., Nr […] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że J. S. wniósł na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; z późn. zm.; dalej ustawa o samorządzie gminnym) skargę na uchwałę Nr […] Rady Miasta T. z […] kwietnia 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[…]", dla terenu oznaczonego symbolem […], położonego w T.Przed uchwaleniem przedmiotowej uchwały, w trakcie trwania procedury opracowywania projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący pismem z dnia 21 kwietnia 2009 r. wniósł uwagi dotyczące projektu o następującej treści:"1. Z dniem wpisania "[…]" na listę UNESCO stała się ona nie tylko własnością administracji miejskiej i jej mieszkańców, lecz całej ludzkości. Zobowiązuje to administrację do powstrzymania zmian urbanistyczno-architektonicznych w celu przekazania następnym pokoleniom w niezmienionej formie, dotyczy to również "Strefy Buforowej" (ochronnej). Z uwagi na utajnienie przez administrację miejską oryginalnych dokumentów dotyczących wpisania "[…]" na listę UNESCO, uniemożliwia mi to rozwinięcie tematu.2. Plan zagospodarowania przestrzennego powinien obejmować całą "[…]" łącznie ze "Strefą Buforową" i powstrzymać przed dalszą urbanizacją (zabudową).3. Na wzór K. "[…]" powinny otaczać tereny zielone.Proponowana zabudowa będzie zasłaniała widok zespołu staromiejskiego z kierunku północno-zachodniego (nie mówiąc o nieharmonijnym projekcie planowanego budynku w stosunku do otoczenia oraz jego wielkości).4. Na podstawie w/w uchwały można będzie doprowadzić do całkowitego zurbanizowania w/w terenu.5. Z chwilą powstania nowego centrum handlowego na obecnym terenie "[…]" z 1200-1300 miejscami parkingowymi dalsza lokalizacja parkingów w "Strefie Buforowej" i "[…]" jest niedopuszczalna.6. Dalsze działania administracji miejskiej powinny doprowadzić do powstania nowego centrum poza Strefą Buforową" i przeniesienia do niego administracji miejskiej, sądowniczej i.t.p."W dniu 23 kwietnia 2009 r. Prezydent Miasta T. nie uwzględnił powyższych uwag do projektu planu.[…] kwietnia 2009 r. Rada Miasta T. podjęła uchwałę Nr […]. W załączniku Nr […] do uchwały zostało zawarte rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żadna ze zgłoszonych przez skarżącego uwag nie została uwzględniona.W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. S. zarzucił uchwale naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm; zwanej dalej "p.z.p.") oraz art. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.: zwanej dalej "ustawa o ochronie zabytków"). Zmiana planu miejscowego narusza, w ocenie skarżącego, dobro wszystkich mieszkańców T. i nie respektuje zarządzenia Prezydenta RP z dnia 8 września 1994 r. w sprawie uznania za pomnik historii (M. P. Nr 50, poz. 422).W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, iż skarżący nie wskazał legitymacji prawnej do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.W odpowiedzi na pismo Sądu z dnia 1 kwietnia 2010 r. o wskazanie, jaki jego interes prawny lub uprawnienie został naruszony zaskarżoną uchwałą, skarżący wyjaśnił, że uchwała ta nie uwzględnia wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wskazał, że w interesie całej społeczności leży zachowanie […] w stanie niezmienionym. Według skarżącego działanie organu narusza również przepisy prawa międzynarodowego, m. in. Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706). Skarżący zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie interes prawny, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, powinien być rozumiany szeroko.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając skargę za niezasadną wskazał, że słusznie organ podniósł, iż skarżący nie ma legitymacji prawnej do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne. Składając skargę, skarżący musi wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O tym, czy istnieje taki interes prawny decyduje przepis prawa materialnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny. W ocenie Sądu I instancji skarga wskazana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest zatem skargą powszechną, służącą każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wskazał przepisu prawnego, który by w sposób bezpośredni, konkretny i realny określał jego indywidualną sytuację prawną, a w konsekwencji – nie wskazał, w jaki sposób doszło do naruszenia jego indywidualnej sytuacji prawnej. Sąd I instancji wskazał, że uzasadniając swoją legitymację do wniesienia skargi skarżący powołuje się nie tyle na swój własny, indywidualny interes, wynikający z konkretnego przepisu prawnego, ale na interes społeczności. W interesie tej społeczności jest – zdaniem skarżącego – zachowanie w stanie niezmienionym […]. Okoliczność, że skarżący jest członkiem owej społeczności, nie powoduje jednak zdaniem Sądu I instancji, że interes społeczności stał się interesem indywidualnym skarżącego.Sąd I instancji wskazał także, że podstawą indywidualnego interesu prawnego skarżącego nie mogą być przepisy Konwencji sporządzonej w Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. Konwencja ta ma bowiem zastosowanie w sprawach dotyczących środowiska, a nie podnoszonej przez skarżącego kwestii ochrony obszaru zabytkowego.Czym innym jest też w ocenie Sądu I instancji, udział w postępowaniu mającym doprowadzić do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmiany), a czym innym posiadanie legitymacji prawnej do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 p.z.p. uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu. W tym przypadku ustawodawca – w przeciwieństwie do wymogów z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym– nie wymaga od osoby wnoszącej uwagi do projektu planu szczególnej legitymacji materialnoprawnej i wykazania istnienia lub naruszenia zindywidualizowanego interesu prawnego. Uwaga może bowiem zawierać żądanie uwzględnienia nie tylko interesu prawnego, ale również i interesu faktycznego. Sąd I instancji podkreślił, iż w obecnym stanie prawnym, nie zawsze podmiot wnoszący uwagi do projektu planu w trybie art. 18 ust. 1 p.z.p. będzie jednocześnie miał interes prawny do złożenia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. S. i zarzucił mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej ppsa, naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina Miasta T. i wniosła o jej oddalenie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania.Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na skutek przyjęcia, że skarżący nie posiada własnego indywidualnego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Podstawowym zarzutem, który ze względu na treść i zakres rozstrzygnięcia Sądu I instancji musiał zostać zbadany, było wskazywane naruszenie przepisu art. 101 ust. ustawy o samorządzie gminnym na skutek nieprzyznania skarżącemu legitymacji do zaskarżenia uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W przeciwieństwie zatem do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym zgodnie z art. 28 stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone najpóźniej w chwili wnoszenia skargi. Posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. Osoba niemająca interesu prawnego nie może więc poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego.Z tych względów, zgodzić się należało z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Jak już wyżej wspomniano, aby mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą samorządową, musi istnieć bezpośredni i rzeczywisty związek uchwały ze stwierdzonymi naruszeniami, a takie w sprawie nie wystąpiły.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, oddalił skargę kasacyjną.