II SA/Sz 710/10 – Wyrok WSA w Szczecinie


Sygnatura:
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne:
Budowlane prawo
Skarżony organ:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Data:
2010-08-16
Sąd:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Treść wyniku:
Uchylono decyzję I i II instancji
Sędziowie:
Danuta Strzelecka-Kuligowska /przewodniczący sprawozdawca/Henryk DoleckiMaria Mysiak

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia […] r. nr […] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję Burmistrza z dnia […] r., Nr […], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. G. i J. G. kwotę […] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie wyroku

Decyzją z dnia […] r. Nr 13/10 Burmistrz, po rozpatrzeniu wniosku J. i J. G. z dnia […]r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej poprzedzoną wyburzeniem istniejącego budynku na działce nr […] w miejscowości […].W toku postępowania organ ustalił, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki określone w przepisach prawa.Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie, w tym dotyczące zapisów punktu 2 a 2) nakazujące zachowanie odległości od granicy działek sąsiednich nr […]oraz nr […], lasu ochronnego – […]zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – J. i J. G. złożyli odwołanie.Odwołujący wyjaśnili, że zaskarżona przez nich decyzja nie uwzględnia planowanego przez nich usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, które ich zdaniem umożliwiają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Dodatkowo odwołujący dołączyli zgodę właściciela działki nr […] na usytuowanie projektowanego budynku przy granicy z jego nieruchomością.Ponadto odwołujący zaznaczyli, że w ich ocenie, przy takich zapisach jakie zawarto w decyzji organu pierwszej instancji nie będzie możliwy do spełnienia warunek zawarty w punkcie 2a 6 decyzji, bowiem nawet po wycięciu drzewa szerokość elewacji frontowej może wynosić jedynie […] metrów.Decyzją z dnia […]r. Nr […], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.Uzasadniając swoje stanowisko organ drugiej instancji podniósł, że organ prowadzący postępowanie zmierzające do ustalenia warunków zabudowy w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może uwzględnić żądania strony, aby w tej samej decyzji rozstrzygnięto odległość budynku od granicy z sąsiednią działką, gdyż jest to przedmiot oddzielnego postępowania, mającego pod względem materialnym podstawę w Prawie budowlanym. Tego ustawowego rozgraniczenia dwóch postępowań o odmiennych przedmiotach nie wolno przekraczać, gdyż każda ze spraw ma oparcie w oddzielnej regulacji materialnoprawnej (ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawo budowlane) i w każdej z tych spraw inaczej określona jest właściwość rzeczowa organów administracji publicznej.Powyższe stanowisko zostało zdaniem organu potwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych.Ponadto organ wskazał, że na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie ma obowiązku badania, jaka odległość będzie dzieliła budynek od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Jednocześnie wyjaśnił, że szczegółowe określenie odległości budynku od granicy z działką sąsiednią, o którą wnoszą odwołujący, będzie stanowiło przedmiot postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i w tym postępowaniu wnioskodawca obowiązany jest szczegółowo wskazać charakterystykę inwestycji, w tym jej szczegółową lokalizację.W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że za wykraczające poza zakres niniejszej sprawy, jak i poza zakres kognicji organu prowadzącego postępowanie w sprawie o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w trybie i na zasadach określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu, uznać należy zarzuty odwołania o nieuwzględnieniu uregulowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Powyższy przepis będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż dotyczą dalszego procesu inwestycyjnego i podlegają właściwości i ocenie przez organ zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę.Jednocześnie organ drugiej instancji wskazał, że uznał się za nieuprawniony do oceny technicznych rozwiązań projektowanego budynku, w tym jego podpiwniczenia.W ocenie Kolegium bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowi dołączone do odwołania oświadczenie właścicielki działki nr […], dotyczące wyrażenia zgody na budowę budynku przy granicy jej działki.Nie zgadzając się z powyższą decyzją J. i J. G. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę.W uzasadnieniu skarżący przytoczyli dotychczasowy przebieg postępowania przed organami administracji publicznej. Dodatkowo skarżący wskazali, że wnioskowali, aby zapis w decyzji umożliwił sytuowanie budynku, będącego przedmiotem inwestycji, ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną Nr […]zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690).Ponadto skarżący podnieśli, że w treści odwołania zwrócili uwagę na fakt, że decyzja pierwszoinstancyjna nie uwzględnia ich żądania zawartego we wniosku zgodnie z § 12 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, zarzucili też brak odpowiedzi na kwestię dotyczącą możliwości częściowego podpiwnicznienia budynku, a także brak definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy.W dalszej części uzasadnienia skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji, że ich żądanie dotyczące usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, nie zostało zawarte w treści rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy. W tej sytuacji powyższa okoliczność stanowi, zdaniem skarżących, o naruszeniu przez organy przepisów art.: 7, 8 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie powołując przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznali, że cytowane przepisy dają możliwość lokalizacji budynku rekreacji indywidualnej bezpośrednio przy granicy z działką nr […], w sytuacji gdy ani organ pierwszej, ani drugiej instancji nie wskazali konkretnego przepisu, zakazującego takiego określenia położenia budynku.W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:Stosownie do treści art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawoo ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jego wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia.Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i okoliczności prawnych, stwierdził konieczność uwzględnienia skargi.Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia […]r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza z dnia […]r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku rekreacji indywidualnej – poprzedzonej wyburzeniem istniejącego budynku – na terenie działki nr […]w miejscowości […].Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w myśl art. 52 w związkuz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą" – wszczynane jest na wniosek. We wniosku tym inwestor określa między innymi rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz jego charakterystykę. Organ administracji publicznej związany jest treścią tego żądania, zatem nie może modyfikować wniosku we własnym zakresie. Powyższe nie może być rozumiane, jako pozbawienie organu możliwości działania celem wyjaśnienia wątpliwości, co do treści wniosku. W takim przypadku organ może zgodnie z art. 64 § 2 ustawy z dnia14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) zwanej dalej "k.p.a." wezwać inwestora do ich wyjaśniania lub wprowadzenia do wniosku stosownych zmian. Organ winien w tym zakresie kierować się ogólnymi zasadami k.p.a. wyrażonymi w art. 7, 8 i 9 (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 272/08, publ. LEX nr 526580).W razie ustalenia zatem w toku postępowania wątpliwości, co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy celem ich wyjaśnienia.W przedmiotowej sprawie inwestorzy wnieśli o lokalizację budynku rekreacji indywidualnej ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką (nr […]), powołując przy tym przepis § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) zwanego w dalszej części uzasadnienia "rozporządzeniem". Tymczasem organ pierwszej instancji w treści swojego rozstrzygnięcia, które następnie zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy, określił w pkt 2 a) 2, dotyczącym warunków i wymagania ładu przestrzennego, aby zachowano odległość od granic działek sąsiednich nr […]oraz […], a także lasu chronionego zgodnie z warunkami technicznymi, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.Należy w tym miejscu zauważyć, że organ odwoławczy błędnie przyjął,że w żadnym przypadku nie będzie możliwe określenie – w decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – konkretnego usytuowania budynku, czyli jak w przedmiotowej sprawie na granicy działki. Jednakże organ zamiast przeprowadzić postępowanie ustalające, czy takie położenie planowanej inwestycji byłoby zgodne z istniejącym ładem przestrzennym odgórnie rozstrzygnął wbrew wyraźnemu żądaniu wnioskodawców.Jednocześnie należy wskazać na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 503/08 (publ. LEX nr 562895), zgodnie z którym – jeżeli w sąsiedztwie planowanej inwestycji powszechnym standardem zabudowy jest zabudowa na granicy działki, to jest to element ładu przestrzennego, którego warunkii wymagania ochrony należy wskazać w decyzji o warunkach zabudowy, co może oznaczać niekiedy wręcz zakaz budowy inaczej niż na granicy. Tym samym należy dopuścić możliwość jednoznacznego określenia w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania planowanej inwestycji na granicy działki. Jednocześnie należy wyjaśnić,że powyższe stanowisko nie jest rozbieżne z zasadą rozgraniczenia kompetencji organów przy ustalaniu warunków zabudowy oraz wydawaniu pozwolenia na budowę.Tymczasem organy nie uwzględniając żądania wnioskodawców oparły się wyłącznie na stwierdzeniu braku możliwości jednoznacznego określenia w decyzjio warunkach zabudowy położenia budynku rekreacji indywidualnej, zamiast przeprowadzić postępowanie celem zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w kontekście zgłoszonych we wniosku żądań.Działanie to stanowi naruszenie przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego takich jak § 12 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie przepisów postępowania wyrażonych w art. 7 i 77, a także art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy uzasadniające zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w myśl którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Ponownie rozpoznając sprawę organy winny przeprowadzić analizę zagospodarowania terenu sąsiadującego z działką będącą przedmiotem inwestycji,z uwzględnieniem żądań zgłoszonych przez wnioskodawców.W tym stanie rzeczy orzeczono stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie wykonalności orzeczono zgodnie z art. 152 powołanej ustawy natomiast w przedmiocie kosztów stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.