II SA/Sz 762/10 – Wyrok WSA w Szczecinie


Sygnatura:
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne:
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Data:
2010-09-06
Sąd:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Treść wyniku:
Oddalono skargę
Sędziowie:
Henryk Dolecki /przewodniczący/Maria Mysiak /sprawozdawca/Stefan Kłosowski

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia […] r. nr […] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.

Uzasadnienie wyroku

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w […] decyzją z dnia […] r., nr […] , po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia […] w gminie […] o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [..] r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy […] z dnia 28 maja 2007 r., nr […] , ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie dwóch boksów rybackich z przeznaczeniem na funkcję produkcyjną oraz usługową i gastronomiczną na części działki nr […] położonej w […] u przy ul. […] .W uzasadnieniu organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż decyzją z dnia [..] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w […] po wszczęciu postępowania z wniosku Stowarzyszenia [..] w Gminie […] odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy […] .We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pełnomocnik Stowarzyszenia […] w gminie […] , zarzucił, że Kolegium bezzasadnie przyjęło za prawdziwe ustalenia poczynione przez organ I instancji przy wydawaniu kwestionowanej decyzji, w zakresie funkcji produkcyjnej rozbudowywanego obiektu. Zdaniem wnioskodawcy organ administracji nie może poprzestać na słownym,a nawet pisemnym stwierdzeniu podmiotu, o istnieniu na danej nieruchomości funkcji produkcyjnej, bez badania zgodności tej funkcji z prawem, powinien tę okoliczność samodzielnie ustalić. Wnioskodawca podniósł, że gdyby nawet taka działalność produkcyjna była w obiektach prowadzona, to była ona wykonywana samowolnie, nielegalnie, a zatem nie mogła stanowić odniesienia dla kontynuacji funkcji. Rybacka przystań morska to nie funkcja produkcyjna w zakresie przetwarzania ryb, prowadzenia gastronomii czy wyszynku napojów. Przepisy ustawy z 1996 r.o portach i przystaniach morskich nie dopuszczały prowadzenia na nieruchomości działalności innej niż określona w ustawie, a zwłaszcza bliżej nieokreślonej działalności produkcyjnej. Dopuszczenie takiej funkcji w obiekcie morskiej przystani rybackiej stanowi rażące naruszenie tej ustawy dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.Ponadto pełnomocnik zarzucił, że z analizy urbanistycznej nie wynika, iż istniejące w sąsiedztwie obiekty budowlane dawały podstawę do określenia warunków zabudowy dla nowego obiektu o cechach i parametrach jakw kwestionowanej decyzji (brak budynków o poddaszu użytkowym, o dwóch kondygnacjach).Ponadto zarzucił, że ocena dokonana przez Kolegium dotycząca zapisów kwestionowanej decyzji odnoszących się do zejścia na plażę jest rozszerzającą interpretacją przepisów prawa miejscowego, a zatem interpretacją niedopuszczalną. Kolegium nie wyjaśniło również kwestionowanego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej i zapewnienia miejsc parkingowych poza ul.[..] .Samorządowe Kolegium Odwoławcze w […] , rozpatrując wnioseko ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy […] z dnia 8 maja 2007 r. na wstępie wskazało, że nie jest uprawnione do weryfikacji ustaleń faktycznych organu, tylko do zbadania czy te ustalenia dawały organowi I instancji podstawę do wydania kwestionowanej decyzji.Następnie Kolegium podało, że w dacie wydania decyzji Nr […] teren działki nr […] znajdował się poza granicą obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr XLVII/333/98 Rady Gminy w […] u z dnia 18 czerwca 1998 r., a zatem dla przebudowy wnioskowanych obiektów niezbędne było ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w myśl art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniui zagospodarowaniu przestrzennym jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Do tych warunków należy m.in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cechi wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.W aktach postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Nr […] znajduje się dokument analizy urbanistycznej, która stanowiła podstawę dla organu dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, opisanej jako: rozbudowa, nadbudowa boksu rybackiego w […] u, ul. […] dz. Nr[…] .Z koncepcji natomiast (koncepcja stanowi zał. 3 do decyzji) wynikało, że rozbudowany boks rybacki ma pełnić funkcję produkcyjną oraz usługowo-gastronomiczną. Z wykonanej analizy urbanistycznej wynika, że zabudowania położone na działce nr […] (boksy rybackie) w dacie wydawania decyzji pełniły funkcję produkcyjną. Natomiast sąsiednie działki zabudowane, położonew analizowanym obszarze, pełniły funkcję turystyczną, usługową gastronomicznąi mieszkalną. Analizowane obiekty to również obiekty 3 kondygnacyjne, o wysokości elewacji frontowej wynoszącej 9 m i kalenicy o wysokości 12, 13 i 14 m. Wykonana analiza urbanistyczna dawała zatem podstawę dla określenia dla rozbudowywanych boksów rybackich funkcji produkcyjnej oraz usługowo-gastronomicznej, na zasadzie kontynuacji funkcji istniejącej w obiektach sąsiednich. Również wyliczone średnie parametry zabudowy istniejącej w analizowanym obszarze (wskaźnik zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu w tym wysokość kalenicy) mogły stanowić wzorce urbanistyczne dla wnioskowanej rozbudowy obiektów rybackich.Odnosząc się do zarzutu zakazu prowadzenia na terenie morskiej przystani rybackiej działalności innej niż określona w ustawie o portach i przystaniach morskich Kolegium stwierdziło, że teren posadowienia boksów rybackich nie jest obszarem portu ani przystani morskiej w rozumieniu przepisów ustawy z 1996 r. o portachi przystaniach morskich, ale pasem technicznym wybrzeża, wydzierżawianym przez osoby prowadzące działalność połowową (rybacy).Kolegium podkreśliło, też że w decyzji nie ustalono zapisu wskazującego miejsce zejścia na plażę, natomiast ustalono dostęp osób do funkcji usługoweji gastronomicznej rozbudowanego obiektu. Teren zainwestowana znajdował się poza granicą obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennegoi ustalenia planu nie dotyczyły tego terenu. Nie można więc uznać, iż ustalenia decyzji Nr […] pozostają w sprzeczności czy też naruszają ustalenia planu miejscowego.Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnegow […] wniosło Stowarzyszenia […] w gminie […] wnosząc jej uchylenie.W skardze postawiono zarzut naruszenia :- art. 7 i 77 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, ponieważ nie przeprowadzono: dowodu z akt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy […] oraz uchwały Rady Gminy […] nr IV/33/02 z dnia 30 grudnia 2002 r., które to dokumenty nie zostały dołączone do akt sprawy; dowodu z wizji lokalnej i dokumentacji technicznej boksów rybackich; dowodu z umowy dzierżawy, jaką posiadają T. i R. B., potwierdzającej czasowy charakter dzierżawienia terenu,- art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., poprzez nieustalenie żadnej z przesłanek nieważności decyzji o warunkach zabudowy nr […] Wójta Gminy […] z dnia 28 maja 2007r. w dniu jej wydania z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, na którą to nieważność składają się następujące przesłanki:a. decyzja z dnia 28 maja 2007 r. nr […] Wójta Gminy […] nie zostaław żaden sposób oparta na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy […] , zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w […] unr IV/33/02, ustala nowe funkcje działki nr […] w obrębie […] 1, gmina […] ;b. niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy obiektu nie zalegalizowanego;c. brak ustalenia, czy istnieją zagrożenia zdrowia i życia dla osób pozostających na plaży z powodu przybliżenia linii brzegowej morza do miejsca planowanej rozbudowy boksu;d. nie uwzględniono usadowienia sprzętu rybackiego do wyciągania łodzi z morza, co ma wpływ na bezpieczeństwo osób trzecich;e. nie dokonano analizy umowy dzierżawy, która nakładała na właściciela gruntu i dzierżawcę określone prawa i obowiązki, w tym ustalenie zakazu prowadzenia prac budowlanych w obrębie działki[…] ;f. błędne ustalenie przez organy I i II instancji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w […] , że działka nr […] w obrębie […] 1, ma zapisaną funkcję produkcyjną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy […] , zatwierdzonego uchwalą Rady Gminy w […] unr IV/33/02 i nieprawidłowe oparcie się dokumencie analizy urbanistycznej, żew dacie wydania decyzji, zabudowania pełniły funkcję urbanistyczną. Analiza urbanistyczna nie jest wiążąca dla organu gminy przy wydawaniu decyzjio warunkach zabudowy, gdyż to studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy […] jest wiążące przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, pomimo swojego charakteru prawnego;g. naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż w sąsiedztwie działki nr […] nie ma działki zabudowanej w linii brzegowej morza, ani przy klifie (te ustalenia można dopiero wykazać po dokonaniu wizji lokalnej), która mogłaby pełnić funkcję gastronomiczną, turystyczną, usługową, czy mieszkalną;- art. 107 § 3 K.p.a. w ten sposób, że uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I i II instancji nie wskazały, jakie fakty uznały za udowodnione, na których dowodach się oparły oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodnościi mocy dowodowej, zaś przy uzasadnieniu prawnym, nie wskazały, na jakiej podstawie prawnej dały wiarę ustaleniom – z przytoczeniem przepisów prawa,a mianowicie :a. na jakiej podstawie prawnej i dowodowej pominięto, że boksy rybackie są obiektami zalegalizowanymi w rozumieniu prawa budowlanego i z jakiego powodu;b. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na str. 3 organ II instancji stwierdza, że decyzja Wójta Gminy […] nr […] , ustalająca warunki zabudowy, oparta jest na analizie urbanistycznej, przy czym nie wskazuje na podstawę prawną takiego twierdzenia. Następnie w uzasadnieniu opisuje analizę urbanistyczną, nie wskazując na podstawy prawne stwierdzeń tam zawartych, co do ustaleń zgodności z prawem funkcji działki nr […]c. w jaki sposób i na jakiej podstawie prawnej bądź dowodzie oparto ustalenia, że istnieje zabudowa terenu sąsiedzkiego;d. na jakiej podstawie prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa, zasad bądź definicji realnej, odmówiono wiary zarzutowi, że istnieje zakaz prowadzenia działalności innej niż składowanie sprzętu rybackiego (morskie przystanie rybackie) na działce […] ;e. nie podano podstawy prawnej i dowodów, na których oparto odmowę zbadania zgodności ustaleń decyzji Wójta Gminy […] nr […] o warunkach zabudowyz przepisami prawa miejscowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy […] , zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w […] u nr IV/33/02 do czasu uchwalenia planu miejscowego dla działki […] .W uzasadnieniu skargi, zarzucono organowi brak znajomości podstawowych procedur prawa budowlanego podając, że zgodnie z definicją słownikową "boks" to wydzielona część większego pomieszczenia np. w garażach, szatniach, stajniach, (trzymać samochód w boksie. Boks garażowy, szpitalny, stajenny.) Z tej definicji wyraźnie wynika, iż boks to część większej całości.W ocenie skarżącego, nie jest możliwe, by T. i R. B. dokonywali rozbudowy boksów co do których nigdy nie było sporządzenia osobnej dokumentacji budowlanej i zalegalizowania boksów, zgodnie z prawem budowlanym. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący wskazał, że niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy (przebudowy) obiektów niezalegalizowanych. Natomiast decyzja Wójta Gminy […] z dnia 28 maja 2007 r. o nr […] dopuściła taką możliwość, co oznacza, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa i powinna być wycofana z obiegu prawnego.Następnie wskazano, że boksy rybackie, jakie znajdują się w […] u zgodnie z zatwierdzonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy […] dla nieruchomości (działka o nr […] , obręb […] 1, gmina […] ), stanowią zgodnie z pełnioną funkcją morskich przystani rybackich, miejsce składowania sprzętu rybackiego. Definicja realna "morskiej przystani rybackiej" wskazuje na tymczasowość takiego obiektu, jak również na fakt, że pełni on funkcję pomocniczą do prowadzenia działalności rybackiej, czym jest składowanie sprzętu. Ten fakt umknął organom obu instancji. Tymczasowość obiektów boksów rybackich potwierdza również fakt zawartej umowy dzierżawy z Urzędem Morskim, który jako reprezentant Skarbu Państwa taką umowę zawarł z R. T.B.. Umowy zawierane z przedstawicielami morskich przystani rybackich, określały w swojej treści niemożność prowadzenia prac budowlanych na wydmach, przy klifach, czy też na plaży, pod rygorem rozwiązania takiej umowy. W tym miejscu skarżący powołali się na treść orzeczenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedzibą w Warszawie z 2009-05-27, VII SA/Wa 508/09, z którego wynika, że stosunkiem zobowiązaniowym, przewidującym uprawnienie do wykonywania robót budowlanych, może być oczywiście i umowa dzierżawy, pod warunkiem wszakże, iż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z jej treści. Oznacza to, że gdyby organ I i II instancji przeanalizował umowę dzierżawy, to na pewno doszukałby się stosownych zapisów, uniemożliwiających wydanie decyzji, sprzecznej z prawem, jaką jest decyzja Wójta Gminy […] .Zdaniem skarżącego z treści obu decyzji organów I i II instancji wynika, że pogwałciły one prawo miejscowe, jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy […] , które jest wiążące przy ustalaniu planu miejscowego i nie może być swobodnie zmieniane. Na poparcie swych twierdzeń Stowarzyszenie przytoczyło orzecznictwo sądów administracyjnych.Zdaniem skarżącego decyzja wójta odbiega w swej treści i dyspozycji od studium, które będzie podstawą ustalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy […] nie przewiduje, aby na terenie plaż, czy morskich przystani rybackich, było możliwe prowadzenie gastronomii, czy też produkcji, ale organy obu instancji oparły się na bliżej nieokreślonej analizie urbanistycznej, któraw żaden sposób nie została przyjęta przez władzę gminy jako wytyczne do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz nie jest ona wiążąca przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma również przepisu prawa, który zgodnie ze swoją dyspozycją nakazywałby wydawanie decyzjio warunkach zabudowy na podstawie analizy urbanistycznej. Gdyby tak było, to niepotrzebne byłyby procedury ustalania studium uwarunkowań oraz planu zagospodarowania przestrzennego oraz organy gmin, a przede wszystkim pełnienie przez nie roli prawodawcy przy uchwalaniu planu miejscowego.Następnie Stowarzyszenie podało, że przy wydawaniu decyzji o nr […] Wójt Gminy […] pominął faktyczny stan położenia działki […] i funkcje, jakie zostały przypisane działce objętej studium. Rażącym naruszeniem prawa było naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa jako elementu ważnego przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.Zdaniem skarżącego organy obu instancji nie przeprowadziły z własnej inicjatywy żadnego dowodu, który winny przeprowadzić z urzędu w celu określenia ważności, bądź nieważności decyzji. Decyzja wydana przez Wójta Gminy […] […] z dnia 28 maja 2007 r. była niewykonalna w dniu jej wydania i wydana z rażącym naruszeniem prawa.W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w […] podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.Działając przez profesjonalnego pełnomocnika Stowarzyszenia Ochrony Plażi Klifów pismem procesowym z dnia 5 listopada 2010 r. uzupełniło zarzuty skargi.W piśmie tym postawiono zarzut naruszenia:- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedokonanie analizy planowanej inwestycji pod kątem jej oddziaływania na wszystkie pozostałe, sąsiadujące z nią boksy rybackie;- § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez nieuwzględnienie linii zabudowy sąsiednich działek;- § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu poprzez nieprecyzyjne określenie szerokości elewacji frontowej i przyjęcie przy ustalaniu tej szerokości niewłaściwej tolerancji oraz niezgodne z wynikami analizy do decyzjio warunkach zabudowy nr 13/2007 ustalenie szerokości elewacji, w ten sposób, żew decyzji o warunkach zabudowy nr […] określono szerokość elewacji do 24,3 m a wynik analizy do decyzji o warunkach zabudowy nr [..] wykazuje szerokość elewacji o wartości dokładnie 43,5 m;- § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez niewskazanie w ogóle jaką wysokość posiadają istniejące na sąsiednich działkach zabudowy i jaką wysokość jako wyznacznik przyjął organ wydający decyzje do obliczenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, przy czym organ wydający decyzję warunków zabudowy nr […] oparł się na wyniku analizy do decyzji o warunkach zabudowy nr […] i dokonał zapisu sprzecznego z wynikiem analizy wykazując jako dopuszczalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 6,2 m, a nie 3,5 m. Ponadto zgodnie z wynikiem analizy do decyzjio warunkach zabudowy nr[…] , budynek powinien posiadać tylko jedną kondygnację, a decyzja o warunkach zabudowy nr […] dopuszcza możliwość posiadania dwóch kondygnacji;- art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw.z § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez niezałączenie właściwych map do wyniku analizy do decyzjio warunkach zabudowy nr […] , albowiem mapy załączone do decyzjio warunków zabudowy o nr […] , będące załącznikiem do wyniku analizy do decyzji o warunki zabudowy nr […] , nie spełniają wymogów ustawowych,a mianowicie nie zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnegoi kartograficznego, nie są sporządzone w czytelnej technice graficznej – pierwsza mapa nie zawiera oznaczenia w jakiej skali została sporządzona oraz stempla przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego map;- art. 156 § 1 K.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia 28 maja 2007 r. o nr […] , która została wydana w oparciuo dokumenty wyniku analizy nie odnoszące się do planowanej inwestycji tj. rozbudowy dwóch boksów rybackich, lecz do rozbudowy budynku boksu rybackiego, a mianowicie w rzeczywistości do decyzji o warunkach zabudowy o nr […] ,- art. 9 i 10 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie jako strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy nr […] Skarbu Państwa, który jest właścicielem działki nr […] w […] u;- art. 7 i 11 § 1 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie przy jej rozstrzygnięciu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.Pełnomocnik skarżącego wniósł również o przeprowadzenie dowodu z :- pisma Ministerstwa Infrastruktury w Warszawie o l.dz. GB4mb/076/1027620/2010 na okoliczność – właściwości organu Starosty […] do reprezentacji Skarbu Państwa, jako właściciela gruntów położonych w obrębie […] , w powiecie gryfickim na terenie woj. zachodniopomorskiego (działka nr […] ) w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nr […] ;- pisma Urzędu Morskiego w […] z dnia 14 sierpnia 2009 r. znak: OW-III-5101/300/02/09 na okoliczność funkcji pasa technicznego, który przechodzi przez działkę nr […] w gminie […] .Następnie pełnomocnik Stowarzyszenia wskazał, iż mapy załączone do decyzji o warunkach zabudowy o nr […] , będące załącznikiem do wyniku analizy do decyzji o warunkach zabudowy nr […] , nie spełniają wymogów art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeń wykonawczych do niego, a mianowicie nie zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnegoi kartograficznego, nie są sporządzone w czytelnej technice graficznej, a pierwszaz nich nie zawiera oznaczenia w jakiej skali została sporządzona. Ponadto wynik analizy został przygotowany do decyzji o warunkach zabudowy o nr 13/2007, a nie do decyzji o warunkach zabudowy nr […] , co nie zostało zauważone przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy oraz SKO w […] .Pełnomocnik skarżącego wskazał dalej, że w przedmiotowej sprawie ustalenie warunków zabudowy dotyczyło inwestycji, obejmującej rozbudowę dwóch boksów rybackich, przy czym powierzchnia ich rozbudowy powinna wynosić minimum 139 m², a umowa dzierżawy terenu pod boksy rybackie z dnia 2 stycznia 2002 r., obowiązująca do końca 2007 r., precyzowała, że wnioskodawcy T. i R. B. mają do dyspozycji powierzchnię 42 m². Zdaniem pełnomocnika, oceniając planowaną inwestycję pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawyo planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogów, wynikającychz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. należy dokonać analizy wpływu tej inwestycji na wszystkie pozostałe budynki, znajdujące sięw obrębie planowanej inwestycji (zasada dobrego sąsiedztwa), czego nie uczynił Urząd Gminy […] , jak również organ SKO w […] , ponieważ decyzjao warunkach zabudowy z dnia 28 maja 2007 r. o nr […] obejmuje tylko dwa boksy na działce nr […] , a nie wszystkie boksy, które znajdują się na powierzchni działki 8756 m². Porównując wynik analizy do decyzji o warunkach zabudowynr 13/2007 dla inwestycji rozbudowy budynku boksów z decyzją o warunkach zabudowy nr […] rozbudowy dwóch boksów, należy zauważyć, że nigdy nie została dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy dwóch boksów rybackich, jak również nie sporządzono nigdy map zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenuw przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.W ocenie pełnomocnika ustalenie przez Wójta Gminy […] warunków zabudowy nastąpiło z pominięciem ustalenia gabarytów poszczególnych obiektów, boksów rybackich jako obiektów tymczasowych i obiektów pierwszej i drugiej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Ponadto prowadząc postępowaniew przedmiotowej sprawie organy administracji uchybiły obowiązkowi określenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełniającej warunki, określonew rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności naruszony został § 4 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, w świetle którego obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przepisie tym jest więc mowao "obowiązującej linii nowej zabudowy", a nie – jak to określił organ pierwszej instancji – "linii nieprzekraczalnej w obrysie istniejących ścian od strony ul. […] ". Oznacza to, że przy rozpoznawaniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w ogóle nie uwzględniono linii zabudowy sąsiednich działek, co stanowi rażące naruszenie prawa. Rozbudowa boksów rybackich przewidywała zwiększenie powierzchni zabudowy boksów i konieczność utworzenia nowych linii zabudowy tych obiektów. W przepisie § 4 rozporządzenia wskazuje się, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce, objętej wnioskiem, wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Przez działki sąsiednie rozumieć należy zaś także te, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio, a zatem wszystkie działki, znajdujące się w wyznaczonym, na podstawie przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obszarze analizowanym. Podkreślono też, że regulacja § 4 rozporządzenia nie pozostawia organom dowolności w ustalaniu linii zabudowy. Przepis ten został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy, w sytuacji gdy stan opisany w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w danej sprawie. Dlatego pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia linii zabudowy jest wyznaczenie jej według ust. 1, czyli jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust 2), jeżeli natomiast linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Ponadto rozporządzenie stanowi, iż dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy terenu,o której mowa w § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia (ust. 4). Kwestia szerokości elewacji frontowej również nie została przez organ w należyty sposób wyjaśniona. Zgodniez § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Tolerancja jest to dopuszczalny zakres zmienności wymiaru. Zgodnie z metrologią dzieli się ona na tolerancję symetryczną, asymetryczną, czy asymetryczną obustronnie. By ustalić tolerancję na poziomie 20% należy ustalić najpierw wymiar nominalny, od którego wymiar zawierający tolerancję ma być obliczany, a który nie został podany przez autora decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji z dnia 26 maja 2007 r. Wójt Gminy […] ustalając szerokości elewacji frontowej zawarł zapis, iż szerokość ma być do 24,3 m dla każdego boksu rybackiego, a równocześnie, że tolerancja tej szerokości wynosi 20% , co oznacza, że wymiar nominalny szerokości elewacji frontowej może wynosić 121, 5 m.W ocenie skarżącego takie określenie wymogów dotyczących nowej zabudowy należy uznać za błędne, gdyż określenie do 24,3 m jest nieprecyzyjne i dające możliwość rozbudowy szerokości elewacji frontowej o dowolną wielkość do szerokości 121,5 m.Z naruszeniem przepisów wyżej powołanego rozporządzenia została również określona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Organ pierwszej instancji ustalił dopuszczalną wysokość zabudowy do 6,2 m przy okapie dachu. Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się przy tym od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Organ wydający decyzję ustalając dla nowej inwestycji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, nie wskazał w ogóle, jaką wysokość posiadają istniejące zabudowy na działkach sąsiednich i jakie jako wyznacznik przyjął do obliczeń.Za niezgodny z przepisami cytowanego rozporządzenia uznano również brak zapisu w treści decyzji Wójta Gminy […] o warunkach zabudowy o nr […] , dotyczącego określającego tymczasowość użytkowania obiektów, które powstanąw wyniku rozbudowy boksów rybackich. Wskazano, że same boksy rybackie to obiekty tymczasowe, bez dokumentacji legalizującej ten obiekt. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego (stałego, czy tymczasowego) lub wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na obszarze, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego w ocenie skarżącego niedopuszczalny jest brak zapisu, określającego tymczasowość obiektów. Brak prawidłowegoi rzetelnego ustalenia, na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowyi zagospodarowania terenu, poszczególnych wskaźników planowanych obiektów budowlanych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, stanowi naruszanie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy.Wojewódzki Sąd Administracyjny w […] zważył, co następuje:Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działania administracji pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przy wydaniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w […] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 6 stycznia 2010 r. nie doszło do naruszenia przepisu prawa mającego wpływ na wynik postępowania.Podstawę prawną wydania zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.W doktrynie przyjmuje się, że istotę rażącego naruszenia prawa trzeba upatrywać w tym, iż powoduje ono zaprzeczenie któregoś z elementów normy prawnej, oraz również w tym, że nie jest ono stopniowalne (patrz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski. Wydanie 8. Wydawnictwo C. H. Beck. Warszawa 2006r. str. 742).Zasadne jest więc odwołanie się do gradacji wad decyzji administracyjnej i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność w zwykłym trybie postępowania adminstracyjnego od takich wad, które powodują przez swoje istnienie lub wywoływane skutki nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnych środków wzruszania decyzji ostatecznych przewidzianych w art. 145 i art. 156 K.p.a. Skutki tej kwalifikacji mają istotne znaczenie, gdyż zastosowanie trybów nadzwyczajnych wzruszania decyzji administracyjnych, jest warunkiem odstąpienia od ogólnie przyjętej w art. 16 ust. 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych.W konkluzji należy stwierdzić, że konieczność eliminowania decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności musi dotyczyć ustalenia w niej wad nie jakichkolwiek, ale o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (patrz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak , J. Borkowski. Wydanie 8. Wydawnictwo C. H. Beck. Warszawa 2006r. str. 745-746).Jako rażące kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także przepisów kompetencyjnych, jak również przepisów procesowych, co oznacza wyjście poza ramy wąsko rozumianego stosunku materialnoprawnego nawiązywanego na podstawie decyzji administracyjnej, ale zawsze podważa to byt prawny decyzji jako ciężko wadliwego aktu rozstrzygającego władczo i jednostronnie o prawach lub obowiązkach jednostki.Przykładowo za "rażące naruszenia prawa", będzie uznawane: oczywiste lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych z ograniczeniem praw stron; oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu; naruszenie przepisów o trwałości decyzji, jej sądowej kontroli, dwuinstancyjności; naruszenie podstawy prawnej decyzji niegodzące się z systemem prawa; oczywista sprzeczność z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa; proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazujące na jawną sprzeczność. Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego.Przechodząc na grunt niniejszej sprawy nie można podzielić zarzutów skargi o naruszeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w […] przepisów art. 7 i 77 K.p.a., bowiem w nadzwyczajnym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podstawowym dowodem jest kontrolowana decyzja oraz materiał dowodowy stanowiący podstawę jej wydania. Dokonując kontroli legalności wydanej decyzji organ nadzoru w zasadzie nie przeprowadza postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych przepisie art. 156 § 1 K.p.a. od chwili jej wydania (skutek ex tunc), a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Dlatego organ odwoławczy działając w trybie nadzoru nie przeprowadza postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje analizy dowodów zebranych przez organ I instancji.Za chybiony uznać również zarzut skargi naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w […] przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.W pierwszej kolejności należy wskazać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy […] , zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w […] u nr IV/33/02, nie jest przepisem powszechnie obwiązującego prawa. Oznacza to, że nie może być brane pod uwagę w kontekście badania rażącego naruszenia prawa. Nadto żaden przepis prawa nie nakazuje aby decyzjao warunkach zabudowy zgodna była ze studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego.Dalej Sąd wyjaśnia, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla obiektu budowlanego wybudowanego nielegalnie. Dla przykładu przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wskazuje, że zrealizowanie inwestycji w warunkach samowoli budowlanej nie stoi na przeszkodzie w ustaleniu warunków zabudowy dla tak zrealizowanej inwestycji. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy terenu, dlatego organ orzekający w takiej sprawie winien skupić się na terenie, a nie na istniejącym na tym terenie zainwestowaniu. Oznacza to, że organ orzekającyw sprawie ustalenia warunków zabudowy nie bada czy istniejący na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obiekt zrealizowany jest legalnie, czy też nie.Także pozostałe podniesione w skardze zarzuty uzasadniające naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uznać należy za chybione. Formułując te zarzuty skarżący nie wskazał jakie przepisy prawa administracyjnego prawa materialnego zostały naruszone, dlatego Sąd nie ma możliwości szczegółowo się do nich odnieść.Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza też przepisu art. 107 § 3 K.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyjaśnia motywy podjętej decyzji. Natomiast wyjaśnienie okoliczności, których domaga się skarżący nie mieści sięw zakresie uzasadnienia decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.Odnosząc się do zarzutów podniesionych w piśmie procesowym z dnia5 listopada 2010 r. w pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji oparte było na przepisie art. 146 § 1 pkt 2 K.p.a., a nie na podstawie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wprawdzie Kolegium w ramach postępowania nadzorczego badało czy decyzja organu I instancji nie narusza rażąco przepisu art. 61 ust. 1 ustawyo planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednak nie oznacza to, że rzeczony przepis stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji.Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że nigdy nie została dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy dwóch boksów rybackich, jak również nie sporządzono nigdy mapy zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Sąd podziela stanowisko Kolegium, że znajdujący sięw aktach organu I instancji dokument analizy urbanistycznej, mógł stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.Fakt, że analiza oznaczona jest innym numerem niż decyzja o warunkach zabudowy, nie ma żadnego znaczenia w sprawie i nie przesądza, że analiza sporządzona została na potrzeby innej decyzji. Należy mieć na uwadze, że decyzjao warunkach zabudowy dotyczy przede wszystkim terenu, a zarówno znajdująca się w aktach organu I instancji analiza, jak i decyzja dotyczą tego samego terenu, tj. działki nr […] położonej w […] u przy ul. […] .Sporządzona analiza zawiera część graficzną w postaci kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (na odwrocie pieczątka Starostwa Powiatowego w [..] ) w skali 1:500, dlatego za chybiony uznać należy zarzut rażącego naruszenia przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenuw przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.Prawdą jest, że w części opisowej analizy inaczej określono zakres planowanej inwestycji niż w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jednak uchybienie to nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa skoro tak sporządzona analiza dawała możliwości ustalenia parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy w zakresie linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowyw stosunku do powierzchni działki albo terenu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).Jedynym parametrem, ustalenie którego w decyzji Wójta Gminy […] może budzić wątpliwości jest szerokości elewacji frontowej. Bowiem w analizie określono średnią szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji, a w decyzji Wójta Gminy […] podwojono tą wielkość. Zdaniem Sądu błędne ustalenie jednegoz paramentów nowej zabudowy nie może przesądzać o takiej wadliwości decyzji, która uzasadniałaby stwierdzenie jej nieważności.Nadto Sąd wyjaśnia, że pozbawienie strony udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania i nawet jeżeli miało miejsce, to nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji.Sąd kolejny raz pragnie podkreślić, że ustawodawca w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. posłużył się nieostrym pojęciem "rażącego naruszenie prawa", co wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. W przypadku norm prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, ale w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane, jako rażące (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 600/08, opublikowany w LEX nr 475235).Reasumując Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławczew […] słusznie stwierdziło, iż nie występuje w sprawie przypadek wynikający z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przesądzający, że organ rozstrzygając wniosek T. B. oraz R. B. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy błędnie zastosował normę prawną, przy ustalonym stanie faktycznym i w konsekwencji podjął błędne rozstrzygnięcie, którego treść nie da się pogodzić z zasadą praworządności.W tych okolicznościach stosownie do przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w […] orzekł jak sentencji.