Sygnatura:
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne:
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ:
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Data:
2010-09-02
Sąd:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Treść wyniku:
oddalono skargę
Sędziowie:
Aldona Gąsecka-Duda /sprawozdawca/Ewa Rynczak /przewodniczący/Kazimierz Bandarzewski

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[…]" na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 czerwca 2010 r. nr […] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala.

Uzasadnienie wyroku

Postanowieniem z 28 czerwca 2010 roku, znak [….] , [….] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (jednolity tekst Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118z póz. zm) stwierdził niedopuszczalność odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [….] w K. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z dnia 12 marca 2010 roku, zawiadamiającego na podstawie art. 237 §3 w związku z art. 238 §1 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi z dnia 2 grudnia 2009 roku.W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [….] 2010 roku wpłynęło za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki pismo z dnia [….] 2010 roku Spółdzielni Mieszkaniowej [….] , zatytułowane "odwołanie". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje zawsze czynności mające na celu ustalenie czy wniesione odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem przepisów prawa. Niedopuszczalność wniesienia odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również podmiotowym. Niedopuszczalność wniesienia odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia.Stosownie do przepisów art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z powyższego wynika, iż odwołanie służy wyłącznie od decyzji. Natomiast przedmiotowe odwołanie zostało wniesione od pisma zawiadamiającego na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki budynku biurowo-komercyjnego wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami towarzyszącymi na działkach ewidencyjnych nr [….],[….],[….],[….],[….],[….],[….], oraz [….] obr. [….] w K. przy ul. [….] . W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanegow K. Powiat Grodzki po zbadaniu treści wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej [….] z dnia 2 grudnia 2009 roku o wszczęcie postępowania administracyjnego celem wydania decyzji o nakazie rozbiórki wskazanego powyżej obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane w związkuz faktem, iż zgodnie z prawomocnym wyrokiem Sądu w chwili obecnej nie istnieje decyzja o pozwoleniu na budowę, zawiadomił o sposobie załatwienia przedmiotowego pisma w trybie art. 237 i 238 k.p.a., nie stwierdzając podstaw do prowadzenia postępowania we wskazanym zakresie. Organ odwoławczy podniósł też, iż decyzja musi być wydana na podstawie odrębnych przepisów prawa materialnego, natomiast przepis art. 238 § 1 k.p.a. nie daje podstawy do wydania decyzji w sprawie. Decyzją bowiem jest jedynie zewnętrzny akt administracyjny, który ma charakter jednostronnego, władczego oświadczenia woli organu administracji publicznej, określającego sytuację prawną strony w konkretnie oznaczonej sprawie. Zawiadomienie z dnia 12 marca 2010 roku w żadnym wypadku nie określa sytuacji prawnej skarżącego.Wprawdzie kwestionowane zawiadomienie, którym organ pierwszej instancji, czyniąc zadość treści art. 6 i 9 k.p.a. poinformował wnioskodawcę o stanie faktycznym i prawnym sprawy, posiada zgodnie z art. 238 § 1 k.p.a. oznaczenie organu, uzasadnienie faktyczne i prawne, podpis osoby upoważnionej do załatwienia skargi oraz wskazanie sposobu załatwienia skargi; nie może być jednak uznane za decyzję administracyjną, zatem nie może podlegać rozpatrywaniu w trybie przepisu art. 127 k.p.a.[….] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził dalej, iż odwołanie zostało złożone od pisma organu, stanowiącego odpowiedź w trybie skargowym, nie będącego decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., zatem nie podlegającego zaskarżeniu. Rozpatrzenie odwołania od pisma, wobec którego brak jest możliwości wniesienia środków zaskarżenia nie jest dopuszczalne i stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Wskazał, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.Organ odwoławczy zaznaczył też, iż zgodnie z art. 246 § 1 k.p.a. wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi w trybie określonym w rozdziale 2 niniejszego działu. Zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z [….] 2009 roku może być zatem kwestionowane przez adresata tylko w drodze przewidzianej przepisami k.p.a. W niniejszej sprawie, wobec wniesienia odwołania od zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, które zgodniez przepisami jest niezaskarżalne, [….] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zobligowany był do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia z przyczyn przedmiotowych.Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Spółdzielnia Mieszkaniowa [….] wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarga została oparta na zarzucie naruszenia art. 134 k.p.a. i art. 127 § 2 poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie, a także art. 104 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a.W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że odwołanie zostało przez nią wniesione wskutek odmownego rozpoznania jej wniosków o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego na zasadzie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz o nakazanie inwestorowi wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w warunkach obowiązywania wyrzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , zawartego w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 roku, wydanym w sprawie do sygn. akt II SA/Kr 945/08 stanowiącego, iż uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być wykonywana. Wnioski te zawarte były w piśmie z dnia [….] 2009 roku, skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat Grodzki w K.Odmowa uwzględnienia wniosków o wszczęcie postępowania administracyjnego została wyrażona w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2010 roku, znak [….] , doręczonym pełnomocnikowi skarżącej w dniu [….] 2010 roku. Przedmiotowe pismo podpisane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat Grodzki w K. , chociaż nie nazwane decyzją nosi wszelkie istotne cechy decyzji administracyjnej określone w art. 107 § 1 k.p.a., rozstrzygając negatywnie wniosek dotyczący wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego zmierzającego do rozstrzygnięcia o indywidualnych prawach i obowiązkach stron postępowania.W związku z powyższym faktem pełnomocnik skarżącej w terminie ustawowym , na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. wniósł odwołanie od wydanej decyzji zaskarżając jaw części, to jest w zakresie odmowy wszczęcia postępowania celem wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu opisanego we wniosku z dnia [….] 2009 roku. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko organu pierwszej instancjii uznając, iż w sprawie wniosku skarżącej nie zapadła decyzja administracyjna zaskarżonym postanowieniem stwierdził niedopuszczalność odwołania. Zdaniem strony skarżącej rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem przepisów procesowych, na skutek nieuzasadnionego uznania, iż pismo pełnomocnika strony skarżącej jest skargą, a nie wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, chociaż taka intencja wnioskodawcy jasno wynikała z treści pisma i z brzmienia sformułowanych w nim wniosków.Strona skarżąca wyraziła również pogląd, iż niezależnie czy we wniosku z dnia [….] 2009 roku prawidłowo została wskazana podstawa prawna wnioskuo wydanie decyzji o rozbiórce w postaci art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, czy też raczej powinna zostać wskazana podstawa w postaci art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, organ procesowy powinien był rozważyć istnienie przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego i po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy , zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i 77 k.p.a., wydać rozstrzygnięcieo wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania, powinna przybrać zdaniem skarżącej postać decyzji administracyjnej z uwagi na treść art. 104 § 1 k.p.a.W odpowiedzi na skargę [….] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala ją, co wynika z art. 151 p.p.s.a.Zgodnie z art. 134 zd. 1 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Z kolei stosownie do art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie przysługuje stronie od decyzji administracyjnej. Wobec tego jednąz przyczyn tzw. przedmiotowej niedopuszczalności wniesienia odwołania będzie nie istnienie decyzji, którą chciałby zaskarżyć wnoszący środek prawny. W zakresie tego pojęcia będzie mieścić się również sytuacja, w której strona wnosi odwołanie od czynności, nie będącej decyzją administracyjną (tak G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2010, wyd. III, teza 5 do art. 134; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2009, uwagi do art. 134, numer brzegowy 2).W niniejszej sprawie zostało wydane – oparte na art. 134 zd. 1 k.p.a. – postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, które strona skarżąca wniosła od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [….] 2010 roku, znak [….] . W piśmie tym wskazane zostało, że stanowi ono zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi zgodnie z art. 237 § 3w zw. z art. 238 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a., organ ma obowiązek zawiadomić skarżącego (wnoszącego skargę w trybie rozdziału 2 działu VIII k.p.a.)o sposobie jej załatwienia. Natomiast zgodnie z art. 238 § 1 k.p.a. zawiadomienieo sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpisz podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239. Z treści pismaz dnia [….] 2010 roku wyraźnie wynika, iż zamiarem organu administracji publicznej pierwszej instancji było udzielenie odpowiedzi na działania strony, przez ten organ zakwalifikowane jako skarga w rozumieniu rozdziału 2 działu VIII k.p.a.,a nie za podanie (wniosek), wszczynające postępowanie administracyjne.W konsekwencji organ odwoławczy uznał odwołanie, wniesione od pisma, informującego o sposobie załatwienia skargi za niedopuszczalne.Nie można – oceniając prawidłowości zaskarżonego postanowienia – pominąć tego, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieomal od początku jego działalności wskazuje się konsekwentnie, iż o tym, czy dana czynność organu ma charakter decyzji administracyjnej, nie decyduje to, jak została przez organ nazwana. Jeżeli pismo zawiera rozstrzygnięcie w sprawie, załatwianej w drodze decyzji i nie posiada w pełni formy, przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., winno zostać uznane za decyzję administracyjną, o ile tylko zawiera minimum elementów, niezbędnych do takiego zakwalifikowania, przy czym do elementów takich należy zaliczyć oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 1981 roku, sygn. akt SA 1163/81, OSP 1989/9/169). Pogląd ten był powtarzany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jeszcze wielokrotnie (zob. wyroki z 11 lutego 1998 roku, sygn. III SA 1067/96, Lex Omega nr 41559 i z 15 marca 2001 roku, sygn. akt V SA 2938/99, Lex Omega nr 51259, a także postanowienie z 27 lipca 1999 roku, sygn. akt I SA 1509/98, Lex Omega nr 48728). Na ten kierunek orzecznictwa powołuje się w swojej skardze Spółdzielnia Mieszkaniowa [….] .Nie negując co do zasady poglądu, prezentowanego we wskazanych wyżej orzeczeniach, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, iż nie może być on bezkrytycznie odnoszony do każdej sytuacji, kiedy organ administracji kieruje do konkretnego podmiotu pismo, zawierające informacje o skonkretyzowanych, indywidualnych prawach i obowiązkach oraz podpisane przez osobę, upoważnioną do reprezentacji tego organu. Warto zwrócić uwagę, iż z regulacji art. 237 § 3 oraz art. 238 § 1 k.p.a. wynika, iż wszystkie takie elementy powinno zawierać również prawidłowe zawiadomienie skarżącego o sposobie załatwienia skargi, z tym żew miejsce rozstrzygnięcia znaleźć się w nim powinno poinformowanie o sposobie załatwienia sprawy. Biorąc jednak pod uwagę, że zarówno rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. jak i zawiadomienie o sposobie załatwienia sprawy w rozumieniu art. 237 § 3 k.p.a. powinny odnosić się do konkretnych i zindywidualizowanych praw lub obowiązków, ich zewnętrzna forma może być podoba czy wręcz identyczna. Proste przeniesienie wskazanego wyżej poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego otwierałoby drogę do uznania za decyzję administracyjną każdej informacji o sposobie załatwienia skargi z rozdziału2 działu VIII k.p.a. Gdyby zaś intencją ustawodawcy było takie uregulowanie skarg, aby ich załatwienie przybierało formę decyzji administracyjnej, wskazałby to wprostw przepisach kodeksu.Kolejna kwestia, na którą należy zwrócić uwagę, to stan prawny, w jakim powstał omawiany pogląd. Ustawą z 31 stycznia 1980 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8) wprowadzony został Dział III k.p.a., normujący postępowanie przed sądem administracyjnym. Z jego przepisów (ówczesne art. 150 i n. k.p.a.) wynikało, iż przedmiotem zaskarżenia może być wyłącznie decyzja administracyjna. Przepisy o postępowaniu sądowoadministracyjnym nie stwarzały natomiast możliwości zaskarżenia bezczynności organu administracji publicznej. W tej sytuacji powyższy pogląd miał za zadanie przeciwdziałanie sytuacjom, w których organ – nie chcąc załatwić sprawy co do jej istoty – odpowiada na podanie strony w formie zwykłego pisma. Obecnie, kiedy strona postępowania stoi na stanowisku, iż jej podanie wszczęło postępowanie administracyjne, zaś organ uchyla się od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę, może skorzystać z odpowiednich środków prawnych, w tym ze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. W tym kontekście pogląd, prezentowany w przytoczonych orzeczeniach, należy stosowaćze znaczną ostrożnością.W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się nadto uwagę, iż jednym z niezbędnych składników decyzji administracyjnej jest oznaczenie jej adresata (oprócz wskazanych wyżej orzeczeń tak np. Wojewódzkie Sądy Administracyjne: w Poznaniu w wyroku z 22 grudnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Po 512/09, Lex Omega nr 551019; w Warszawie w wyrokach z 15 października 2008 roku, sygn. akt VI SA/Wa 1512/08, Lex Omega nr 519847 i z 20 grudnia 2007 roku, sygn. akt I SA/Wa 1594/07, Lex Omega nr 365845; w Opolu z 24 czerwca 2008 roku, sygn. akt II SA/Op 164/08, Lex Omega nr 504769). Tymczasem w niniejszej sprawie pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [….] 2010 roku, znak [….] zostało wyraźnie skierowane do osoby, będącej pełnomocnikiem Spółdzielni Mieszkaniowej [….] , nie zaś do samej spółdzielni, która w piśmie tym nie została nawet wymieniona. Nawet zatem w świetle poglądu, zgodnie z którym pismo, zawierające wskazanie organu, adresata, rozstrzygnięcia i podpis uprawnionej osoby stanowi decyzję administracyjną, odpowiedzi organu z dnia [….] 2010 roku nie można uznać za akt tego rodzaju.Należy zatem przyjąć, iż odwołanie Spółdzielni Mieszkaniowej [….] dotyczyło czynności organu administracji publicznej, nie mającej charakteru decyzji administracyjnej i było niedopuszczalne. Zatem zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy winien był wydać postanowienie o stwierdzeniu jego niedopuszczalności, co też uczynił.Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.