Sygnatura:
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne:
Prawo miejscowe
Skarżony organ:
Sejmik Województwa
Data:
2010-09-08
Sąd:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Treść wyniku:
oddalono skargę
Sędziowie:
Jacek BursaRenata Czeluśniak /przewodniczący/Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. sprawy ze skargi […] Sp. z o.o. w K. na rozporządzenie Wojewody […] z dnia 17 października 2006r., nr […] w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego oddala skargę.

Uzasadnienie wyroku

[….] Sp. z o.o. z siedzibą w K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na rozporządzenie Wojewody [….] Nr [….] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie [….] Parku Krajobrazowego wnosząc o stwierdzenie nieważności tego rozporządzenia.W uzasadnieniu skargi wskazano, że strona skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonej w K. , utworzonej z działki ewidencyjnej nr [….] i [….] , obr. [….]. Nieruchomość ta znajduje się na obszarze [….] Parku Krajobrazowego, zgodnie z załącznikiem do w/w rozporządzenia Wojewody [….] , a zatem w ocenie skarżącej posiada ona interes prawny, który został naruszony przez wydanie niezgodnego z prawem rozporządzenia Wojewody. Naruszenie interesu prawnego skarżącej polega w jej ocenie na tym, że nie może ona zagospodarować swojej nieruchomości w zamierzony przez sposób – przez budowę zadaszonych kortów tenisowych wraz z zapleczem, ze względu na nielegalne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z przedmiotowego rozporządzenia.Skarżąca pismem z dnia [….] 2010 roku wezwała Wojewodę [….] do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Na powyższe odpowiedział Wojewoda pismem z dnia [….] czerwca 2010 roku, doręczonym skarżącej dnia 7 lipca 2010 roku.Wskazano w skardze, że w dniu 1 sierpnia 2009 roku wszedł w życie m.in. przepis art. 21 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie. Przepis ten zmienił normę kompetencyjną i w miejsce wojewody upoważnił do tworzenia i likwidacji parków krajobrazowych sejmik województwa. Wojewoda [….] na tę okoliczność powołał się w odpowiedzi na wezwanie, oprócz argumentów merytorycznych wskazując na swoją niewłaściwość rzeczową. Okoliczność ta jednak wg strony skarżącej nie może mieć znaczenia dla niniejszej sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna zakłada bowiem swoiste "zamrożenie" stanu faktycznego i prawnego, gdyż jest wykonywana z punktu widzenia stanu prawnego obowiązującego w chwili wydawania zaskarżonego aktu. Dodatkowo należy zauważyć, że efektem kontroli jest bądź oddalenie skargi jeżeli jest bezzasadna bądź, na zasadzie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, stwierdzenie nieważności aktu. Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne nie jest żadną kontynuacją jakiegoś wcześniejszego postępowania i nie istnieje w nim kwestia "następstwa prawnego" organów administracji publicznej. Skoro bowiem Sąd ocenia pewną zaszłość historyczną, to bez znaczenia dla formalnego toku postępowania jest do kogo obecnie należy załatwianie podobnych kwestii. Nadto, zgodnie z art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, stroną postępowania jest m.in. organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, a zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.Z przepisu tego wynika, że zarówno wezwanie jak i następnie skargę kieruje się do organu, który wydał akt prawa miejscowego. Wyjątkiem jest jedynie przypadek kiedy istnieje organ nadzoru mający kompetencję do uchylenia zaskarżonego aktu, co jednak nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Dlatego też zasadnym było wezwanie Wojewody [….] oraz udziału tego właśnie organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Fakt utraty kompetencji do stanowienia nowych aktów tego typu nie ma wpływu na fakt, iż rozporządzenie Nr 81/06 z dnia 17 października 2006 r. wydane zostało przez Wojewodę [….] i wobec jego wadliwości powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego przez Sąd Administracyjny.W dalszej części uzasadnienia skargi wyrażono pogląd, iż zadziwiające jest stanowisko NSA w kwestii dotyczącej organu kompetentnego do udzielenia – w przypadku zmiany normy kompetencyjnej po doręczeniu decyzji administracyjnej organu II instancji – odpowiedzi na skargę, że najważniejszym przepisem ustawy procesowej jest przepis dający uprawnienia autokontrole i to przez pryzmat tego przepisu należy oceniać legitymację bierną, przepisy procesowe i materialne, pomijając kompletnie ich literalne brzmienie. Skarżąca wezwała zatem w dniu 29 lipca 2010 r. Sejmik Województwa [….] , aby Sejmik ten mógł skorzystać z autokontroli i usunął naruszenie jej uprawnienia, jakiego dokonał rozporządzeniem Wojewoda [….] . Dlatego też pełnomocnik wysłał tę samą skargę za pośrednictwem Wojewody i Sejmiku.Jako merytoryczne zarzuty w stosunku do zaskarżonego rozporządzenia wskazano, że rozporządzenie to zostało wydane z obrazą zakresu delegacji ustawowej, bez zachowania ustawowej procedury, z naruszeniem zasady proporcjonalności oraz zasady państwa prawnego.Strona skarżąca podnosi, że jako podstawę kwestionowanego rozporządzenia Wojewoda [….] wskazał przepis art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody. Przepis ten upoważnia organ właściwy wyłącznie do wydania czterech rodzajów rozporządzeń: 1) w sprawie utworzenia parku krajobrazowego, 2) w sprawie powiększenia obszaru parku krajobrazowego, 3) w sprawie likwidacji parku krajobrazowego, 4) w sprawie zmniejszenia obszaru parku krajobrazowego. Wojewoda jako organ właściwy w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania rozporządzenia został więc upoważniony do wydawania enumeratywnie określonych rozporządzeń, których zakres ściśle określa przytoczona powyżej delegacja ustawowa. Zaskarżone rozporządzenie w tym katalogu się nie mieści, albowiem ustawa nie przewiduje rozporządzeń wydawanych "w sprawie" bliżej nieokreślonego parku krajobrazowego. Wojewoda, a w obecnym stanie prawnym Sejmik Województwa, może utworzyć, zlikwidować, powiększyć park krajobrazowy lub zmniejszyć jego obszar. Przy czym następuje to w rozporządzeniu w sprawie utworzenia lub powiększenia obszaru parku. W tym rozporządzeniu organ miał prawo określić nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części.Gdyby nawet przyjąć, że Wojewoda [….] przedmiotowe rozporządzenie mógł wydać, to w każdym przypadku winien był uprzednio uzgodnić projekt rozporządzenia z Radami Gmin właściwymi miejscowo, zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Tymczasem Rada Miasta K. ani zresztą jakakolwiek inna Rada nigdy takiego uzgodnienia nie dokonała. W konsekwencji rozporządzenie Wojewody [….] i z tego powodu jest nielegalne.W ocenie strony skarżącej wydając przedmiotowe rozporządzenie Wojewoda [….] naruszył zasadę proporcjonalności wynikającą tak z art. 31 Konstytucji RP, jak z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z treścią którego dopuszczalne jest tylko ustanowienie zakazów właściwych dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybranych spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikających z potrzeb jego ochrony. Natomiast zaskarżone rozporządzenie powiela jedynie treść art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, pomijając tylko dwa zakazy – lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego oraz używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego na otwartych zbiornikach wodnych. Jak się wydaje pominięcie to wynika tylko z faktu braku w parku krajobrazowym brzegów klifowych i pasa technicznego brzegów morskich oraz otwartych zbiorników wodnych o stosownej dla uprawiania sportów motorowych głębokości. Nie można w ocenie strony skarżącej racjonalnie uznać, że na terenie wszystkich parków krajobrazowych i w każdym ich miejscu istnieje konieczność wprowadzania wszystkich zakazów przewidzianych przez ustawę o ochronie przyrody, a zapisany w niej wybór nie może ograniczać się do automatycznego przepisania. Stąd zamiast wprowadzać wszelkie możliwe zakazy, Wojewoda powinien przeprowadzić analizę warunków, w jakich wskazane zakazy będą wprowadzane, a wszystko po to, aby przewidzieć jak konkretne, szczegółowe zakazy mogą oddziaływać na podlegający ochronie teren i czy w ogóle spełniać będą przewidziane w nich cele – ochronę przyrody.Podniesiono w skardze, że zgodnie z definicją ustawową park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Nie istnieje w tym zakresie kategoria "społeczne cele ochrony", przewidziana w § 2 pkt 4 rozporządzenia Wojewody [….] .Działaniem nielegalnym jest również przyznawanie organom parku krajobrazowego kompetencji nieznanych ustawie, w szczególności "hamowania presji urbanizacyjnej". Presja urbanizacyjna nie jest działaniem nielegalnym. Żaden przepis powszechnie obowiązujący nie upoważnia kogokolwiek do hamowania presji urbanizacyjnej. Jedynym organem, który może kształtować zasady ładu przestrzennego, a w szczególności może decydować o tym, w jakich kierunkach powinien przebiegać rozwój danej miejscowości jest rada gminy. Zagospodarowanie przestrzenne jest wyłączną jej domeną. Nie mieści się ono w żadnym zakresie w kompetencji Wojewody [….] ani jakiegokolwiek podporządkowanego mu urzędnika. A zatem jest rzeczą całkowicie nielegalną i niedopuszczalną zapisywanie przepisem rangi podustawowej takiej kompetencji.Strona skarżąca twierdzi, że przepis § 2 rozporządzenia jest sprzeczny z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym rozporządzenie powinno określać "szczególne cele ochrony". W przytoczonym przepisie, Wojewoda [….] nie przedstawia jakichkolwiek szczególnych celów, które uzasadniają ochronę parku. Określone przez niego cele są ogólnymi stwierdzeniami, które z szczególnymi celami ochrony niewiele mają wspólnego. Trudno za szczególny cel uznać "ochronę przed przekształceniem terenów wyróżniających się walorami estetyczno-widokowymi". Każdy z pozostałych celów jest opisany w sposób równie ogólny.Z kolei przepis § 1 rozporządzenia w ogóle nie jest normą prawną, a jedynie informacją na temat obszaru parku krajobrazowego. Kolejne paragrafy sugerują, iż jest to rozporządzenie o utworzeniu parku, co z kolei jest sprzeczne z przypisem, z którego wynika, że Park taki istnieje.W związku z wniesieniem skargi za pośrednictwem zarówno Wojewody [….] , jak i Sejmiku Województwa [….] , obydwa te organy udzieliły odpowiedzi na skargę wnosząc o jej odrzucenie bądź oddalenie, przy czym każdy z tych organów zakwestionował swoją legitymację bierną w niniejszym postępowaniu.Wojewoda [….] stwierdził, że zaskarżone rozporządzenie nie było rozporządzeniem w sprawie utworzenia, powiększenia lub zmiany granic parku krajobrazowego, co oznacza, że projekt tego rozporządzenia nie wymagał przeprowadzenia procedury uzgadniającej. Powołano się przy tym na wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007 r., II OSK 526/07.Odnosząc się do pozostałych zarzutów Wojewoda [….] wyjaśnił, że jednym z podstawowych aspektów ochrony środowiska przyrodniczego jest tzw. ochrona zachowawcza, realizowana przy użyciu powierzchniowych form ochrony przyrody, do jakich zaliczyć należy parki narodowe, rezerwaty przyrody, czy też jak w niniejszej sprawie, park krajobrazowy. W świetle powyższego oraz zarzutu kierowanego wobec zapisów rozporządzenia dotyczących społecznych celów ochrony oraz kształtowania zasady ładu przestrzennego oraz hamowania presji urbanizacyjnej Wojewoda wskazał na ich przystawanie do treści art. 2 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody jako odnoszących się do ochrony walorów krajobrazowych, realizowanych w sposób wskazany w art. 3 tej ustawy, a zwłaszcza jego punktu 1 określającego uwzględnienie wymagań ochrony przyrody m.in. w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak i w działalności gospodarczej i inwestycyjnej. Oznacza to, że brak jest uzasadnienia dla podzielenia zasadności również i tego zarzutu tym bardziej, iż ustawodawca w art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wymaga uszczegółowienia celów ochrony, nie zawężając ich do ogólnych, wskazanych w art. 2 tej ustawy.Wojewoda wskazał także na wykluczanie się powyższych zarzutów z zarzutem, że rozporządzenie jest sprzeczne z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, który wprost stanowi, ze rozporządzenie winno określać "szczególne cele ochrony" oraz z zarzutem, że rozporządzenie godzi w wyłączną domenę rad gmin w przedmiocie zagospodarowania i ładu przestrzennego, jako nie przystającą do przywołanego, istniejącego wymogu uwzględniania wymagań ochrony przyrody w aktach taki ład przestrzenny kształtujących.Z powyższych przyczyn nie podzielono zarzutu o przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego, jak i naruszenia zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 Konstytucji RP, przy ustanawianiu zakazów właściwych dla [….] Parku Krajobrazowego, zważywszy także na okoliczność, że ich wybór był poprzedzony merytoryczną oceną uzasadniającą ich wprowadzenie, dokonaną również w oparciu o konsultacje i ustalenia przeprowadzone z przedstawicielami właściwych gmin.Z kolei Sejmik Województwa [….] podniósł, że skarga została złożona przedwcześnie, tj. przed udzieleniem odpowiedzi stronie skarżącej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a strona skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżonym rozporządzeniem, które jest zgodne z prawem, a jego regulacje nie wykraczają poza katalog zakazów wynikających z ustawy o ochronie przyrody.Sejmik Województwa [….] wniósł również o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U z 2004 r., nr 92, poz. 880 ze zm.).W pierwszej kolejności należy podkreślić, że strona skarżąca złożyła jedną skargę za pośrednictwem dwóch organów w związku z wątpliwościami, który z tych organów ma legitymację bierną. Na skutek bowiem nowelizacji ustawy o ochronie przyrody dokonanej na mocy art. 21 pkt1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009 r., nr 92, poz. 753) organem kompetentnym w kwestii utworzenia parku krajobrazowego, powiększenia jego obszaru, likwidacji lub zmniejszenia obszaru parku krajobrazowego przestał być wojewoda, a stał się sejmik województwa.Art. 32 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Można by na tej podstawie przyjmować, że jeżeli istnieje organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, to on właśnie uzyskuje status strony postępowania sądowoadministracyjnego. Regulację art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozważać w kontekście treści art. 54 tej ustawy. Z art. 54 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, a organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, może przy tym w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy.Treść art. 54 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnia wniosek, że ustawodawca wiąże status strony postępowania sądowoadministracyjnego z organem, który wydał zaskarżony akt, nie tylko obligując ten właśnie organ do przekazania akt sprawy i udzielenia odpowiedzi na skargę, lecz również wyposażając ten właśnie organ w kompetencje autokontrole. Kompetencje te związane są z właściwością do rozstrzygania danej sprawy, co oznacza, że w razie utraty właściwości do rozstrzygania danego rodzaju spraw, organ, który wydał zaskarżony akt traci również kompetencje autokontrolne. Kompetencji tych nie uzyskuje jednak "nowy" organ, który stał się właściwy do rozstrzygania spraw, w których wydano zaskarżoną decyzję, gdyż nie jest on organem, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, a tylko taki organ uzyskuje kompetencje autokontrole według art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Domniemywanie kompetencji administracyjnych i ich odkodowywanie na podstawie wykładni systemowej lub celowościowej jest niedopuszczalne. Stanowisko takie korespondowałoby ze stanowiskiem strony skarżącej.Określenie "organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi" może być jednak odczytywane również szerzej, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". W sytuacji wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny, sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ właściwy i to ten właśnie organ jest związany w tej konkretnej sprawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Okoliczność ta – niezależnie od wielu niekonsekwencji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie statusu organów administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym – przesądza w ocenie Sądu zasadność potraktowania jako strony postępowania organ aktualnie właściwy do wydawania tego rodzaju aktów prawa miejscowego, który to rodzaj obejmuje akt będący przedmiotem zaskarżenia. Takie też wnioski prezentowane są w orzecznictwie chociaż w oparciu o inną argumentację (postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 2009 r., II OW 73/09), tj. ze wskazaniem, że organ administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. NSA podkreśla, że celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Organ administracji publicznej, w razie uwzględnienia skargi w trybie autokontroli, obowiązany jest wykonać czynności przewidziane w art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, a więc przekazać skargę wraz z aktami sądowi administracyjnemu. Skoro przepis art. 54 § 3 ustawy przewiduje możliwość uwzględnienia skargi do dnia rozpoczęcia rozprawy, to nie ulega wątpliwości – podkreśla NSA – iż z instytucji autokontroli może skorzystać jedynie organ administracji publicznej, któremu w tym właśnie czasie, tj. od dnia wniesienia skargi do dnia do dnia rozpoczęcia rozprawy, przysługują kompetencje do rozstrzygania danego rodzaju spraw administracyjnych. A zatem, warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli, przewidzianym w art. 54 § 3 ustawy, jest posiadanie przez organ administracji publicznej – w dacie korzystania z tego uprawnienia – kompetencji do załatwiania danego rodzaju spraw administracyjnych. Z uprawnienia tego nie może skorzystać organ administracji publicznej, który co prawda posiadał kompetencje do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej w dacie wydania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, lecz utracił ją po wydaniu decyzji.W konsekwencji powyższej argumentacji należało zwolnić Wojewodę [….] od uczestnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym w niniejszej sprawie, powołując w jego miejsce do uczestnictwa w postępowaniu Sejmik Województwa [….] . Działanie takie nie kłóci się z zasadą kompetencyjności, gdyż sam spór o to, który organ ma działać w postępowaniu administracyjnym i udzielić odpowiedzi na skargę nie ma charakteru sporu kompetencyjnego przy przyjęciu, że w sytuacji, gdy nie istnieje legalna definicja pojęcia kompetencji, to mając na względzie treść przepisów art. 166 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz rozwiązania prawne regulujące pojęcie organów administracji publicznej z punktu widzenia szczegółowej podstawy ustrojowego, materialnego i proceduralnego prawa, w sporach kompetencyjnych chodzi o ustalenie organu, który ma rozstrzygnąć o treści konkretnych stosunków prawnych w indywidualnej sprawie (postanowienie NSA z dnia 21 września 2007 r., II FW 1/07, LEX nr 389713). Tymczasem w niniejszej sprawie nie chodzi o rozstrzygnięcie treści konkretnego stosunku prawnego, a jedynie o wskazanie podmiotu właściwego do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym.Stosownie do art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r., nr 31, poz. 206) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Analogiczną regulację zawiera art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie aktu prawa miejscowego, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).Akt wydany na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (zarówno w brzmieniu sprzed, jak i po nowelizacji) jest aktem prawa miejscowego (por. np. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007 r., II OSK 526/07). Charakter taki ma nie tylko rozporządzenie bądź uchwała w przedmiocie utworzenia, likwidacji, powiększenia parku krajobrazowego lub zmniejszenia jego obszaru, lecz również rozporządzenie bądź uchwała "w sprawie parku krajobrazowego". Pogląd taki wypracowany w orzecznictwie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. [….] Park Krajobrazowy został utworzony na mocy uchwały Nr 65 Rady Narodowej Miasta K. z dnia 2 grudnia 1981 r. w sprawie ochrony Zespołu [….] Parków Krajobrazowych w województwie miejskim [….] (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 14, poz. 76), zmienionej następnie rozporządzeniem Nr 8 Wojewody Krakowskiego z dnia 22 grudnia 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 1, poz. 1) oraz rozporządzeniem Nr 6 Wojewody Krakowskiego z dnia 16 maja 1997 r. w sprawie ochrony Zespołu [….] Parków Krajobrazowych w województwie k. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 18, poz. 113). Akty powyższe nie były przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Z dniem 1 maja 2004 roku zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z 2004 roku, formy ochrony przyrody, w tym parki krajobrazowe, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z 2004 roku. Dotychczasowe przepisy wykonawcze, czyli wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 października 1991 roku o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.), zachowywały moc obowiązującą do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy z 2004 roku (art. 157 ustawy z 2004 roku).Z treści tych przepisów wynika, że parki krajobrazowe utworzone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z 2004 roku, a przepisy wykonawcze dotyczące tych parków wydane na podstawie ustawy z 1991 roku zachowują swój status prawny, ale istnieje konieczność wydania przepisów wykonawczych, uwzględniających wymogi określone w ustawie z 2004 roku. Treść art. 153 ustawy z 2004 roku pozwala zatem stwierdzić, iż nastąpiła ciągłość funkcjonowania m.in. [….] Parku Krajobrazowego. W tej sytuacji Wojewoda [….] nie mógł ponownie utworzyć [….] Parku Krajobrazowego, gdyż park ten już wcześniej funkcjonował w zorganizowanej formie prawnej. Skoro wojewoda, zgodnie z treścią art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, został upoważniony do wydawania rozporządzeń w sprawie utworzenia, zmiany bądź likwidacji parku krajobrazowego, to nie można pozbawić go prawa do ewentualnej zmiany wydanych przez siebie aktów. Przepisy zawierające delegację do wydania m.in. rozporządzenia, obejmują bezspornie również upoważnienie do nowelizacji takiego aktu prawnego. Niedopuszczalna bowiem byłaby sytuacja, w której organ kompetentny do wydania danych przepisów, pozbawiony byłby możliwości ich zmiany w całości bądź części. Stanowisko prezentowane przez stronę skarżącą prowadziłoby do absurdalnej sytuacji, w której zmiana w zakresie obowiązujących w parku zakazów, wymagałaby w każdym przypadku wydania rozporządzenia o utworzeniu, zmianie granic lub zniesieniu parku (zob. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007 r., II OSK 526/07). Z zestawienia treści art. 153 i 157 ustawy z 2004 roku wynika, że z momentem wejścia w życie nowych przepisów, stare przepisy wykonawcze (wydane na podstawie ustawy z 1991 roku) czasowo zachowały moc prawną. Uchylenie starych przepisów następowało automatycznie (z momentem wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych) i obejmowało cały akt prawny. Dlatego też nie mogło dojść do fragmentarycznej zmiany, nowelizacji treści wcześniejszych aktów powołujących do życia [….] Park Krajobrazowy. Wcześniejsze przepisy z momentem wydania nowych traciły moc wiążącą. Gdyby właściwy organ poprzestał tylko na nowelizacji, nowe rozporządzenie odnosiłoby się do przepisów, które już zostały uchylone. W takiej sytuacji wojewoda zobligowany był do wydania rozporządzenia w sprawie [….] Parku Krajobrazowego, mimo, że nie tworzył go, ani też nie zmieniał jego granic, a jedynie dostosowywał treść zakazów obowiązujących na terenie parku do wymagań określonych w nowej ustawie o ochronie przyrody. Nazwa i treść spornego rozporządzenia, z uwagi na niezręczność sformułowań wskazanych przepisów, nie mogły być inne. Musiało ono bowiem stanowić nową podstawę prawną dla istniejącego już zgodnie z prawem parku krajobrazowego i określać jednocześnie zmiany wymagane nową ustawą.Strona skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do właściwego organu. W ocenie Sądu wprawdzie to Sejmik Województwa [….] byłby obecnie kompetentny do ewentualnego uwzględnienia wezwania, jednakże wezwanie skierowane do Wojewody [….] nie mogłoby – w świetle literalnego brzmienia cytowanych wyżej przepisów – pozbawiać strony skarżącej prawa do sądu. W niniejszej sprawie kwestia ta ma jednak drugorzędne znaczenie, gdyż strona skarżąca wystosowała wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia do obydwu wskazanych wyżej organów.Uwzględniając datę wystąpienia z wezwaniem do Wojewody [….] , datę doręczenia odpowiedzi tego organu na powyższe wezwanie, a także datę wystąpienia z wezwaniem do Sejmiku Województwa [….] i brak odpowiedzi tego organu oraz datę złożenia skargi do sądu administracyjnego, treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga została złożona w terminie. Przytoczona wyżej uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) ma charakter ogólnie wiążący z mocy art. 269 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. A. Kabat: Komentarz do art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II.) Istota mocy ogólnie wiążącej uchwał sprawdza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji strony skarżącej do zaskarżenia przedmiotowego rozporządzenia. Strona skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego rozporządzenia. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na akt prawa miejscowego następuje w kontekście przesłanek wskazanym w cytowanych wyżej art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r., nr 31, poz. 206) i art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590), a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zasadne jest stanowisko prezentowane w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., II OSK 102/09, zgodnie z którym "samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej". Mając jednakże na uwadze ugruntowującą się orzecznictwie NSA dalece liberalną wykładnię analogicznej regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w kontekście oceny legitymacji sądowej, Sąd uznał, że strona skarżąca podnosząc, że zaskarżonym rozporządzeniem ograniczono sposób korzystania z nieruchomości do niej należących, tj. uniemożliwiające jej budowę zadaszonych kortów tenisowych wraz z zapleczem – wykazała naruszenie uprawnień właścicielskich.Sąd nie dopatrzył się niezgodności z prawem zaskarżonego rozporządzenia, a zwłaszcza nie podzielił zarzutów podnoszonych w skardze.Nie jest zasadne stanowisko, że zaskarżone rozporządzenie to zostało wydane z obrazą zakresu delegacji ustawowej. Kwestia, że art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody daje podstawę prawną do wydania aktu prawa miejscowego "w sprawie" parku krajobrazowego została już wyjaśniona wyżej.Nie jest zasadne stanowisko, że wydanie zaskarżonego rozporządzenia wymagało przeprowadzenia wcześniejszej procedury uzgadniającej. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następowało w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy.Wobec stwierdzenia, iż zaskarżone rozporządzenie nie jest rozporządzeniem w sprawie utworzenia lub zmiany granic parku krajobrazowego, należy uznać, że projekt takiego rozporządzenia nie wymagał podjęcia procedury uzgodnienia. Art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody stanowi o 3 kategoriach aktów prawa miejscowego, a mianowicie o rozporządzeniach w sprawie utworzenia, zmiany granicy lub likwidacji parku krajobrazowego. Rozporządzenie w sprawie utworzenia ma na celu ustanowienie, zorganizowanie, uformowanie bądź ukonstytuowanie nowej formy. Wynika z tego, że rozporządzenie w sprawie utworzenia skutkuje powstaniem nowego stanu faktycznego – stworzeniem nowego parku krajobrazowego. Tymczasem [….] Park Krajobrazowy funkcjonuje od 1981 r. Ponadto zaskarżone rozporządzenie nie mieści się również w kategorii rozporządzeń w sprawie zmiany granic. Zmiana granic wymaga bowiem wprowadzenia do obszaru funkcjonowania parku pewnych modyfikacji, powiększenia bądź pomniejszenia terenu parku. Z oczywistych przyczyn, kwestionowane w skardze rozporządzenie nie mieści się również w grupie aktów w sprawie likwidacji parku krajobrazowego. Jak wyżej wskazano, obowiązek uzgadniania projektu rozporządzenia odnosi się tylko do aktów mających na celu utworzenie, zmianę obszaru bądź likwidację parku krajobrazowego, gdyż tylko takie działania mają znaczenie dla gmin wpływając na ich uprawnienia. Jak podkreśla NSA w cytowanym wyżej orzeczeniu z dnia 10 lipca 2007 r., II OSK 526/07, przykładowo, utworzenie parku krajobrazowego ogranicza autonomię gminy w zakresie planowania przestrzennego na terenie parku. Zmiana obostrzeń prawnych, co miało miejsce w stanie faktycznym sprawy, funkcjonujących na obszarze danego parku nie powoduje takich skutków.Zaskarżone rozporządzenie nie narusza również zasady proporcjonalności. Zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody rozporządzenie wydane w oparciu o delegację zawartą w tym przepisie określa nazwę parku krajobrazowego, jego obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Zaskarżone rozporządzenie realizuje wszystkie wskazane wyżej wymogi. § 1 rozporządzenia określa nazwę parku krajobrazowego wskazując, że dotyczy ono [….] Parku Krajobrazowego, określa jego obszar i obszar otuliny parku, a granice parku i otuliny opisano w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Zarzut dotyczący nieprawidłowości § 1 rozporządzenia jest zatem nieuzasadniony, a twierdzenie, że kolejne paragrafy sugerują, iż jest to rozporządzenie o utworzeniu parku, nie znajduje żadnego oparcia w treści zaskarżonego rozporządzenia.Z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wynika też, że w kompetencji organu leżało wybranie zakazów właściwych dla danego parku krajobrazowego lub jego części spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikających z potrzeb jego ochrony. Powielenie zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 nie było zatem wykluczone przez ustawodawcę. Sąd nie dopatrzył się w katalogu zakazów wskazanych w § 3 rozporządzenia takich, które wykraczają poza potrzeby ochrony [….] Parku Krajobrazowego, a strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że któryś z tych zakazów jest zbędny w [….] Parku Krajobrazowym. Analiza uzasadnienia przedmiotowego rozporządzenia wykazuje, że dokonany wybór nie jest dowolny i mieści się w granicach ustawowego upoważnienia, stanowi przy tym rezultat prac powołanego przez Wojewodę [….] zespołu zadaniowego, służb ochrony przyrody, specjalistów w zakresie zagospodarowania przestrzennego, architektów krajobrazu, i przedstawicieli samorządów. Szereg czynników branych pod uwagę w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego rozporządzenia, a wskazanych w jego uzasadnieniu (zwłaszcza związanych z istniejącymi i uchwalanymi studiami gminnymi, miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, decyzjami o warunkach zabudowy) znajduje swój wyraz w treści § 3 pkt 3 i 4 rozporządzenia. W ocenie Sądu motywy przyjętego rozstrzygnięcia w zestawieniu z treścią zaskarżonego rozporządzenia nie potwierdzają stanowiska strony skarżącej, że zaskarżone rozporządzenie narusza zasady proporcjonalności.W ocenie Sądu organ nie przekroczył granic upoważnienia ustawowego również w zakresie określenia w zaskarżonym rozporządzeniu szczególnych celów ochrony właściwych dla [….] Parku Krajobrazowego. Cele ochrony przyrody można dekodować m.in. z treści art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Określone w tym przepisie cele ochrony przyrody należy rozpatrywać w kontekście specyfiki parku krajobrazowego, który zgodnie z art. 16 ust. 1 cyt. ustawy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Oznacza to, że określając szczególne cele ochrony parku krajobrazowego dopuszczalne jest nie tylko ich osobne grupowanie wokół wartości przyrodniczych, historycznych, kulturowych i krajobrazowych, ale również dopuszczalne jest wyodrębnianie pewnych kategorii pośrednich stanowiących wypadkową niektórych wskazanych wyżej wartości lub uwzględniających te wartości w różnym stopniu. Nie ma zatem przeszkód, aby rozporządzenie wyodrębniało kategorię "społecznych celów ochrony", wśród których wymieniono racjonalną gospodarkę przestrzenną i hamowanie presji urbanizacyjnej oraz promowanie i rozwijanie funkcji zgodnych z uwarunkowaniami środowiska, w tym szczególnie turystyki, wypoczynku i edukacji. Są to bowiem cele korespondujące z celami wskazanymi w art. 2 ust. 2 ustawy, w tym zwłaszcza z celem określonym w art. 2 ust. 2 pkt 7, a dotyczącym kształtowania właściwych postaw człowieka wobec przyrody przez edukację, informowanie i promocję w dziedzinie ochrony przyrody. Dotyczą również wartości przyrodniczych ("promowanie i rozwijanie funkcji zgodnych z uwarunkowaniami środowiska") i walorów krajobrazowych, które pozostają w ścisłym związku z racjonalną gospodarką przestrzenną. Samo sformułowanie "hamowanie presji urbanizacyjnej" wpisuje się w zakres ochrony powyższych wartości, chociaż jest określeniem bardzo ogólnym. Nie jest jednak określeniem nielegalnym, jak twierdzi strona skarżąca, a stanowi dopuszczalny wyraz wskazania przez organ wartości, którym daje on pierwszeństwo ochrony. "Hamowanie presji urbanizacyjnej" nie wyklucza bowiem procesów urbanizacyjnych, a jedynie podkreśla pierwszeństwo wartości chronionych ustawą o ochronie przyrody. Wbrew twierdzeniom skargi "szczególne cele ochrony" nie są celami szczegółowymi i mogą być określone w sposób ogólny, a ich "szczególny" charakter polega na tym, że cele te powinny uwzględniać specyfikę konkretnego parku krajobrazowego. Sąd nie dopatrzył się – podobnie jak w przypadku zakazów – w katalogu celów ochrony wskazanych w § 2 rozporządzenia takich, które wykraczają poza potrzeby ochrony [….] Parku Krajobrazowego, a strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że któryś z tych celów jest zbędny w [….] Parku Krajobrazowym lub nie koresponduje z jego charakterem. Warto podkreślić, że w § 2 pkt 3a rozporządzenie wprost nawiązuje do pojęcia "krajobrazów jurajskich", tj. niewątpliwie do jednej z cech charakterystycznych [….] Parku Krajobrazowego. Również analiza uzasadnienia przedmiotowego rozporządzenia wykazuje, że przyjęte w tym zakresie ustalenia nie są dowolne i mieszczą się w granicach ustawowego upoważnienia.Podkreślić należy, że normy wskazujące określone cele, w tym przypadku cele ochrony parku, mają charakter kierunkowy, pozostają w związku z kategorią norm-zasad i w żadnym wypadku nie mogą być traktowane jako normy kompetencyjne. Tym samym zarzut przyznania organom parku krajobrazowego w § 2 rozporządzenia kompetencji nieznanych ustawie, w szczególności kompetencji do "hamowania presji urbanizacyjnej" jest nieuzasadniony, gdyż treść rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości, że nie zawarto w nim norm kompetencyjnych. Tym samym niezasadne są twierdzenia strony skarżącej, że w drodze zaskarżonego rozporządzenia doszło do ingerencji w zakres kompetencji rad gmin w zakresie stanowienia przez nie aktów planistycznych.Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.