Sygnatura:
6550
Hasła tematyczne:
Środki unijne
Skarżony organ:
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Data:
2010-07-20
Sąd:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Treść wyniku:
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Sędziowie:
Cezary KosternaLeszek Kobylski /sprawozdawca/Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący/

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, , Protokolant referent stażysta Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi P.M. – wspólnika spółki cywilnej […] na decyzję Dyrektora […] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia […] maja 2010 r. nr […] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie płatności bezpośrednich 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia […] maja 2009 r. r. nr […]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora […] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącego P.M. – wspólnika spółki cywilnej […] kwotę […] ([…]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie wyroku

1. Skarżący – P.M. wspólnik spółki cywilnej "K.A." w dniu […] czerwca 2010 r. wniósł skargę na decyzję nr […] Dyrektora […] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor ARiMR lub organ drugiej instancji) z […] maja 2010 r. uchylającą w całości po rozpatrzeniu odwołania decyzję nr […] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej Kierownik ARiMR lub organ pierwszej instancji) z […] lipca 2009 r. w sprawie przyznania płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej na rok 2008. Ponadto ww. decyzją organ odwoławczy umorzył postępowanie przed organem I instancji.2. Organ pierwszej instancji wydał przedmiotową decyzję na skutek wniosku złożonego przez podmiot o nazwie "K.A." Spółka Cywilna zarejestrowany w ewidencji producentów rolnych pod odrębnym numerem. Z uwagi na różnice w powierzchniach deklarowanych i stwierdzonych organ I instancji odmówił przyznania płatności obszarowej (jednolitej i uzupełniającej) i nałożył sankcję.Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 104 KPA oraz art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zmianami); art. 51 ust. 2 i art. 71a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004; art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004. Decyzja została skierowana do spółki cywilnej "K.A." reprezentowanej przez P.M..3. Odwołanie od decyzji Kierownika ARiMR wniósł wspólnik spółki cywilnej "K.A. – P.M.. Podniósł, że organ I instancji nie uwzględnił zmiany wniosku z dnia […] listopada 2008r. oraz nie poinformował wcześniej wnioskodawcy o kontroli na miejscu.4.1. Dyrektor ARiMR po rozpatrzeniu odwołania uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. W uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że postępowanie zostało wszczęte błędnie przez organ pierwszej instancji, gdyż od początku było dotknięte wadą bezprzedmiotowości. Skoro spółka cywilna nie jest podmiotem prawa i nie ma zdolności prawnej, nie może zostać beneficjentem płatności.4.2. Organ drugiej instancji przyznał, że podczas nadawania numeru identyfikacjiw krajowym rejestrze producentów błędnie został nadany numer identyfikacyjny dla spółki cywilnej, co w konsekwencji wpłynęło na bezprzedmiotowość postępowaniaw zakresie przyznania płatności.5.1. W skardze na decyzję Dyrektora ARiMR skarżący P.M. zarzucił naruszenie art. 28 i 29 KPA w związku z materialnoprawnymi przepisami szczególnymi i wniósł o uchylenie decyzji obu instancji w całości.W skardze powołał się na poglądy, zgodnie z którymi posiadanie osobowości prawnej prawa cywilnego nie jest konieczne dla możliwości bycia stroną,a w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że również spółka cywilna może być stroną postępowania administracyjnego. Podniósł, że skoro zgodnie z art. 10 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, pomoc przyznawana jest również jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej, to i spółka cywilna może być uznana za taki podmiot. Powołał się na definicję z art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003. Podniósł, że przepisy ustawy o ewidencji producentów rolnych nie stanowią prawa materialnego w sferze przyznawania płatności rolniczych. Reasumując wywody skargi stwierdził, że spółka może być stroną postępowania, bezpodstawnie więc umorzono postępowanie naruszając przepisy art. 138 § 1 pkt 2 KPA oraz art. 105 § 1 KPA.5.2. Pismem z […] grudnia 2010 r. skarżący zmodyfikował zarzutyi uzasadnienie skargi.W pierwszej kolejności podniósł, że Agencja przesyła beneficjentom uczestniczącym w systemie płatności tzw. wniosek "spersonalizowany", co następuje przed wszczęciem postępowania w sprawie przyznania płatności za dany rok, determinuje jednak treść i formę wniosku, którego złożenie wszczyna samo postępowanie. Taki wniosek został spersonalizowany, to jest wypełniony przez Agencję w zakresie danych identyfikacyjnych rolnika. Agencja wpisała jako dane rolnika dane spółki cywilnej. Zdaniem skarżącego stanowiło to ze strony Agencji ofertę sposobu wypełnienia zaciągniętych zobowiązań, które beneficjent płatności przyjmuje składając wniosek za kolejny rok. W sytuacji, gdy nie zmienia się stan prawny, a zmienia się jedynie ocena tego stanu przez organ administracji, to organy naruszyły zasady państwa prawa, w tym zasadę zaufania do organów wyrażonąw art. 8 KPA.Skarżący zaprezentował pogląd, że osobną kategorię podmiotów będących beneficjentami dopłat rolniczych stanowią grupy osób fizycznych lub prawnych tworzących konkretny węzeł obligacyjny, choćby te osoby fizyczne lub prawne występowały niezależnie, na własny rachunek, jako beneficjenci dopłat rolniczych. Jego zdaniem decyzje w sferze płatności rolniczych dla spółek cywilnych były wydawane dla wszystkich wspólników, ze wskazaniem firmy spółki, a doręczane były wspólnikowi uprawnionemu. Powołuje się na przyznawawanie spółce cywilnej podmiotowości w niektórych dziedzinach prawa (podatek VAT, podatek akcyzowy, prawo pracy).Skarżący powołał się na orzeczenia kasacyjne Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II GSK: 454/09, 458/09, 460/09, 456/09, 455/09, 450/09, 449/09, 414/09, 451/09, 459/09) w których Sąd ten uznał, iż P.M. reprezentował w istocie nie spółki cywilne, lecz ich wspólników. Zarzucił Dyrektorowi ARiMR wyciągnięcie błędnych wniosków z wyroku WSA w Warszawie w sprawie VIII WA/SA 564/08. Podniósł, że w istocie wniosek w przedmiotowej sprawie został złożony w imieniu wspólników spółki cywilnej, przez jednego ze wspólników, na którego pozostali wspólnicy wyrazili zgodę we wniosku EP.6. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie. Powtórzył argumentację dotychczasową. Podniósł, że skoro spółce cywilnej nie można nadać numeru identyfikacyjnego producenta rolnego, to tym samym nie można jej przyznać płatności. Ogólne sformułowania dotyczące definicji rolnika użyte w art. 2 lit a) Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 i art. 2 lit. a) Rozporządzenia Rady(WE) 73/2009 nie przesądzają o podmiotowości spółki cywilnej. Jednym z warunków przyznania płatności jest posiadanie numeru identyfikacyjnego nadanego w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, a spółce cywilnej taki numer nadany być nie może.Organ przed rozprawą nie ustosunkował się do pisma skarżącego z […] grudnia 2010 r. stanowiącego uzupełnienie skargi.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:Skarga jest uzasadniona, choć nie ze wszystkich przyczyn w niej wskazanych.7.1. Sąd w składzie rozpoznającym tą sprawę w pełni podziela przywoływany zarówno przez organy jak i skarżącego pogląd wyrażony wcześniej w przywołanym wyroku o sygn. akt VIII SA/Wa 564/08, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, zdolności sądowej, wekslowej, upadłościowej, układowej. Zdolność takową posiadają wspólnicy spółki. Jednak pogląd taki przeniesiony na grunt sprawy niniejszej nie przesądza o prawidłowości zaskarżonych decyzji.Skoro spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, to tym bardziej nie może być pełnomocnikiem osób prawnych czy fizycznych (swoich wspólników), czy też działać w ich imieniu. Organ pierwszej instancji zdawał się dostrzegać to, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej i zdolności do reprezentowania wspólników, skoro wezwanie do złożenia wyjaśnień i samą decyzję kierował do wspólników tej spółki, a nie do samej spółki.Zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy o ewidencji producentów rolnych wnioskodawcy podlegającemu wpisowi do ewidencji producentów na podstawie kilku tytułów nadaje się jeden numer identyfikacyjny, zaś zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy, w przypadku producentów rolnych działających w formie spółki cywilnej nadaje się jeden numer ewidencyjny, to jest numer identyfikacyjny nadaje się temu wspólnikowi, co do którego pozostali wspólnicy wyrazili pisemną zgodę. Jest poza sporem, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja lub ARiMR) wbrew tym przepisom nadała spółce cywilnej odrębny numer identyfikacyjny producenta rolnego. Konsekwentnie używała tego wadliwego numeru tak określając wnioskodawcę w "spersonalizowanym" wniosku przesłanym zainteresowanym, to jest z wpisanymi przez Agencję w formularzu wniosku danymi spółki cywilnej, w tymz wadliwie nadanym jej numerem identyfikacyjnym. Działanie takie wprowadzałow błąd zainteresowanych wspólników spółki cywilnej, utwierdzając ich w przekonaniu co do tego, że spółka cywilna jest podmiotem traktowanym jako producent rolny, uprawnionym do otrzymywania stosownej pomocy finansowej. Nie można przy tym czynić zainteresowanym wspólnikom skutecznego zarzutu, że niejako dali się wprowadzić w błąd, i że mimo to w myśl zasady ignorantia iuris nocet powinni mieć świadomość, że spółka cywilna nie może być podmiotem w sprawie. Same organy przyznają, że również tkwiły w takim błędnym przekonaniu o podmiotowości spółki cywilnej i dopiero pod wpływem orzeczeń sądowych wydanych w toku postępowańw innych sprawach, doszły do przekonania, że spółka cywilna nie jest jednak producentem rolnym. Również praktyka stosowania prawa i praktyka życia gospodarczego od końca lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku, a nawet ustawodawstwo, traktujące niekiedy spółkę cywilną jako odrębny podmiot prawi obowiązków, wbrew jej cywilistycznej konstrukcji stosunku obligacyjnego wynikającej z przepisów kodeksu cywilnego, poparta wcześniejszą praktyką Agencji w podmiotowym traktowaniu spółek cywilnych, usprawiedliwiała błąd zainteresowanych wspólników w zgłoszeniu spółki cywilnej jako producenta rolnego występującego o środki pomocowe. W tej sytuacji wykorzystanie takiego błędu, usprawiedliwionego i nawet wywołanego przez samą Agencję, w celu wydania niekorzystnego dla wnioskodawców rozstrzygnięcia pozbawiającego ich nawet możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku, stanowiło naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa wynikającej z art. 8 KPA. Zasada ta, tak jaki szereg innych zasad i przepisów szczegółowych Kodeksu postępowania administracyjnego, ma na celu wyrównanie z natury nierównych pozycji obywatelai organu w postępowaniu władczym, jakim jest postępowanie administracyjne.Zdaniem Sądu, stoi ona na przeszkodzie temu, by organ wykorzystywał wywołany przez siebie (nawet nieświadomie) u strony błąd w rozumieniu prawa na niekorzyść obywatela. Organ zasłaniając się przepisami ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r.o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35 poz. 217), które ograniczają zasadę udzielania informacji wynikająca z art. 9 KPA, nie może usprawiedliwiać wprowadzania przezeń obywateli (stron) w błąd. Gdyby do naruszenia zasady zaufania nie doszło i gdyby organ dostrzegając swój błąd we wcześniejszym potraktowaniu spółki cywilnej jako podmiotu uprawnionego poinformował o tym wspólników, to mogłoby to pozwolić wspólnikom na skorygowanie błędnego oznaczenia spółki jako wnioskodawcy. Tak więc wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszointancyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270ze zmianami; dalej: p.p.s.a.) i art. 135 p.p.s.a. (w odniesieniu do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji).Należy przy tym zauważyć, że podmiotem uprawnionym do otrzymania przedmiotowej pomocy finansowej dla producentów rolnych (rolnikiem) może być nie tylko pojedyncza osoba fizyczna lub prawna, ale również grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Takie określenie kręgu podmiotów uprawnionych zawarte jest w art. 2 lit. a Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 (Dz. U. UE L z 21 października 2003 r.) i przepisy prawa krajowego dotyczące dopłat odsyłają właśnie do tej definicji. Przenosząc te definicje na grunt prawa krajowego należy stwierdzić, że za tak rozumianego "rolnika" uprawnionego do otrzymania pomocy należy uznać będących osobami fizycznymi i/lub prawnymi wspólników spółki cywilnej prowadzących na podstawie węzła obligacyjnego wynikającego z zawiązanej przez nich umowy spółki działalność rolniczą w ich gospodarstwie na terenie Wspólnoty.7.2 Organy uznając, że spółka cywilna nie może być stroną w sprawie przyznania dopłat rolniczych, wydając decyzje o umorzeniu postępowania, dopuściły się naruszenia przepisów art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 KPA, nie stosując procedury wezwania do usunięcia braków określonej w art. 64 § 2 KPA. Jednym z wymogów formalnych podania (w przedmiotowej sprawie – wniosku), zgodnie z art. 63 § 2 KPA jest wskazanie, od kogo ono pochodzi, a więc wskazanie strony. Skoro spółka cywilna w myśl art. 29 i 30 KPA i zgodnie z powstałym u organu w toku postępowania przekonaniem, stroną nie jest, to organ powinien dojśćdo przekonania, że wniosek nie wskazując strony nie czyni zadość wymogom formalnym określonym w art. 63 § 2 KPA i powinien na podstawie art. 64 § 2 KPA wezwać wnoszących do usunięcia braków przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą. Gdyby takie naruszenie przepisów prawa nie miało miejsca i stosowne wezwanie do usunięcia braków nastąpiło, to wnoszący wniosek mieliby możliwość wskazania właściwego podmiotu, który mógłby być stroną postępowania. A więc i to naruszenie przepisów postępowania popełnione przez organ pierwszej instancji i nie dostrzeżone przez organ drugiej instancji w ramach kontroli instancyjnej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie obu decyzji także z tej przyczyny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Konsekwencją wskazanych wyżej naruszeń przepisów art. 64 § 2w związku z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 KPA było wadliwe zastosowanie art. 105 § 1 KPA przez organ pierwszej instancji, który to błąd nie został zauważony i naprawiony przez organ drugiej instancji. Zgodnie z art. 105 § 1 KPA postępowanie umarza się, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Użycie słowa "stało się" na gruncie wykładni językowej nie może być pozbawione znaczenia. Sugeruje to zaistnienie pewnego zdarzenia, czy wyjście na jaw takiego zdarzenia, powodującego bezprzedmiotowość postępowania w toku samego postępowania, po jego wszczęciu. Zdarzeniem powodującym "stanie się bezprzedmiotowym" postępowania było według organów obu instancji dojście w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego przez organ pierwszej instancji do wniosku, że wskazana jako wnioskodawca spółka cywilna nie jest stroną postępowania. Nie zaszło więc żadne obiektywne zdarzenie prawne, żadna czynność prawna, która wpływałaby na stan faktyczny i prawny sprawy, jej uczestników, a zaszła jedynie zmiana "stanu świadomości" organów wywołana refleksją na tle orzeczeń sądowych w innych sprawach, których wynik nie miał prawnego wpływu i związku ze sprawą niniejszą. Taka zmiana "stanu świadomości" nie czyniła więc postępowania sama przez się bezprzedmiotowym, powinna w pierwszej kolejności prowadzić do próby usunięcia stwierdzonych braków wniosku przez wezwanie zainteresowanych w trybie art. 64 § 2 KPA do właściwego wskazania strony, a dopiero po takim wezwaniu przy wskazaniu jako podmiotu uprawnionego takiego, który beneficjentem pomocy dla rolników być nie może, organ mógłby rozważyć bądź to umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 KPA, bądź wydanie decyzji merytorycznej, w tym również odmownej, jeśli nie wystąpiłyby przesłanki (podmiotowe lub przedmiotowe) udzielenia pomocy.7.3. Wobec wskazanych wyżej naruszeń przepisów postępowania, drugorzędne znaczenie ma naruszenie przez organy przepisów art. 28 KPA. Wspólnicy spółki cywilnej byli osobami, których interesu prawnego dotyczy postępowanie. Wobec braku podmiotowości spółki cywilnej, postępowanie które dotyczy (w sferze pewnej zewnętrznej nomenklatury) spółki cywilnej, w istocie dotyczy praw i obowiązków jej wspólników. Organy to niekiedy faktycznie dostrzegały, kierując niektóre pismaw sprawie nie do spółki, lecz do jej wspólników, jednak wspólników tych w sposób formalny i konsekwentny nie traktowały jako uczestników postępowania. Równieżi to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.7. 4. Za nietrafne sąd uznał zarzuty skargi, w których skarżący zarzuca, że organy niesłusznie nie uznały podmiotowości prawnoadministracyjnej spółki cywilnejw przedmiotowej sprawie. Jak wskazano w pkt 7.1 uzasadnienia wyroku co do zasady spółka cywilna nie ma osobowości prawnej. Zgodnie z art. 29 KPA nie ma też ogólnej zdolności administracyjnej, to jest ogólnej zdolności bycia podmiotem (stroną) postępowania administracyjnego. Jednak art. 30 § 1 KPA wprowadza ograniczoną możliwość bycia podmiotem postępowania administracyjnego przez podmioty nie mające osobowości prawnej według przepisów prawa cywilnego, ale tylko wtedy, gdy taka zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych wynika z przepisów szczególnych. W dziedzinie stosunków administracyjnoprawnych takimi szczególnymi przepisami nadającymi w pewnych zakresach uregulowanych tymi przepisami podmiotowość prawną (zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych w tych zakresach) są na przykład przepisy o podatku od towarów i usług,o podatku akcyzowym. Nie sposób doszukać się jednak takich przepisów nadających podmiotowość administracyjnoprawną spółce cywilnej w przepisach dotyczących pomocy dla rolników opartej na przepisach Unii Europejskiej. Jak wyżej wspomniano taka zdolność mają nie spółki cywilne, a grupy osób fizycznych i/lub prawnych prowadzące (wspólnie) działalność rolniczą, w tym związane węzłem obligacyjnym w postaci umowy spółki cywilnej. Jednak sama taka spółka cywilna nie może być traktowana jako podmiot uprawniony do dopłat, odrębny od swoich wspólników traktowanych z osobna, czy też traktowanych jako grupa osób.8. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. W pkt 2 wyroku orzeczonona podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200 i art. 205 § 2.p.p.s.a., przy czym na zwrot ten składają się koszty zastępstwa procesowego strony reprezentowanej przed sądem przez adwokata oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.