Sygnatura:
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne:
Budowlane prawo
Skarżony organ:
Wojewoda
Data:
2010-11-18
Sąd:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Treść wyniku:
Uchylono orzeczenie I i II instancji
Sędziowie:
Maria Wieczorek-Zalewska /przewodniczący sprawozdawca/

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi […] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w.W. na decyzję Wojewody z dnia […]. nr […] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia […]. nr […]; II. zasądza od Wojewody z rzecz […] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie wyroku

Wnioskiem z dnia 13 maja 2010 r. A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie zwróciła się do Starosty P. o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z wieży o wysokości 58,80 m, kontenera sterującego zlokalizowanego u podstaw wieży oraz anten nadawczych zamontowanych na wieży w Ż. przy ul. P. 17, na działce nr ewid. 1816/7.Decyzją z dnia 8 czerwca 2010 r. Starosta P. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wnioskowaną budowę.W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że działka nr 1816/7 położona jest na terenie oznaczonym, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Żyrzyn (uchwała Rady Gminy Żyrzyn nr XIII/69/2003 z dnia 29 grudnia 2003 r.) symbolami UR, UH, UG, B,S – teren zespołu obiektów usługowych ośrodka gminnego, gdzie zasady zagospodarowania przewidują likwidacje zdegradowanych budynków gospodarczych, wydzielenia utwardzonych ogólnodostępnych parkingów dla obsługi ośrodka, uporządkowanie zieleni z wydzieleniem czytelnych ciągów pieszych. Odnosząc się do powyższych zapisów organ stwierdził, iż jego zdaniem inwestycja nie jest zgodna z planem. Dalej podniesiono, iż miejscowy plan w § 7 ust. 6 pkt 8 dopuszcza możliwość lokowania urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji jednakże na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem P, B,S. Ponadto w § 13 ust. 2 plan ustala rozbudowę sieci telefonii komórkowej wskazując jednak, iż dla tego typu potrzeb należy wydzielać działki na terenach rolnych, zlokalizowanych w miejscach zapewniających dobre pokrycie obszaru, a stacje zlokalizowane w pobliżu terenów zabudowy wymagają pozytywnej opinii Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Z tych względów – niezgodność zamierzenia z planem miejscowym – należało w ocenie organu odmówić wydania pozwolenia na budowę. Decyzja powyższa wydana została na podstawie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j: Dz. U. z 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a.Od decyzji pierwszoinstancyjnej odwołanie wniosła A. Sp. z o.o. zarzucając organowi błędne przyjęcie, iż planowana inwestycja sprzeczna jest z planem miejscowym. Skarżąc spółka podniosła, że skoro teren planowanej inwestycja położony jest na terenie oznaczonym UR, UH, UG, B,S, a na terenach oznaczonych B,S dopuszczalna jest lokalizacja tego typu inwestycji, to organ stwierdzając sprzeczność inwestycji z planem działa bezpodstawnie i z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. Następnie skarżąca powołując się na orzecznictwo sądowe podniosła, iż podstawową zasada planowania przestrzennego jest dopuszczalność wszystkiego, co nie jest sprzeczne z postanowieniami planu miejscowego.W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wydanie decyzji co do istoty sprawy.Decyzją z dnia 9 września 2010 r. Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.W uzasadnieniu organ ten wskazał, że zgodnie z ustaleniami § 13 ust. 2 uchwały w sprawie planu miejscowego przewidziana została sukcesywna rozbudowa sieci telefonii komórkowej. W planie tym wskazano, że dla potrzeb stacji bazowych telefonii cyfrowej należy wydzielać działki na terenach rolnych. Działka nr 1816/7 znajduje się w terenie opisanym symbolem UR, UH, UG, B,S przeznaczonym na zespół obiektów usługowych ośrodka gminnego. Nie jest położona na terenach rolnych, a stacja nie jest obiektem usługowym ośrodka gminnego lecz urządzeniem infrastruktury telekomunikacyjne. Nie można więc planowanej budowy zaakceptować na podstawie przytoczonych zapisów planu. Następnie organ odwoławczy podniósł, iż wskazany w odwołaniu § 7 ust. 6 pkt 8 uchwały ustala dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem (a nie symbolami) P, B,S przeznaczenie podstawowe: zakłady przemysłowe, drobna wytwórczość, składy hurtowe, przedsiębiorstwa budowlane, przedsiębiorstwa gospodarki komunalnej, inne bazy i zaplecza oraz przeznaczenie dopuszczalne: urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji, usługi komercyjne, ośrodki szkolenia zawodowego oraz przekształcanie na zespoły sportowe, zakłady przetwórstwa odpadów oraz inne urządzenia związane z ochroną środowiska. Dla nowo realizowanych obiektów i urządzeń ustala się nieprzekraczalną wysokość dwóch kondygnacji nadziemnych (9 m) od poziomu terenu; nie dotyczy to wież wiertniczych oraz masztów przekaźnikowych telefonii komórkowej.W tych okolicznościach organ potwierdził, iż na tych terenach istnieje możliwość lokowania takich inwestycji jak stacja bazowa. Dodał jednakże, iż teren o symbolu P, B,S nie obejmuje działki nr 1816/7. Tereny 1 P, S,B oraz 2 P, S,B ujęte są w planie w podstrefie IX.C Pola Osińskie. Samo użycie oznaczeń B,S w nazwie terenu odpowiadającego działce objętej planowaną inwestycją nie uprawnia do stosowania ustaleń zawartych w ww. § 7 ust. 6 pkt 8 uchwały w sprawie planu miejscowego. Nadto organ wskazał, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, gdyż plan miejscowy wypowiada się co do lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej.Pismem z dnia 14 października 2010 r. A. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego.Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. art. 6, 7, 8, 77, 80, 107 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, art. 46 ust. 2 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i § 7 ust. 6 pkt 8, § 16 w zw. z § 13 ust.2 uchwały Rady Gminy Żyrzyn w sprawie planu miejscowego.W uzasadnieniu skargi wskazano, iż § 4 planu miejscowego stwierdza, iż przedmiotem ustaleń planu są m.in.: P – tereny przemysłu oraz S,B – składy, bazy. Zatem postanowienia planu obejmuja zarówno tereny objęte symbolem P jak i tereny objęte symbolem S,B – które to symbole są odrębnymi jednostkami planu. Dodatkowo § 7 ust. 6 pkt 8 planu stanowi, iż "na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem P, B,S ustala się następujące przeznaczenie podstawowe: zakłady przemysłowe, drobna wytwórczość, składy hurtowe, przedsiębiorstwa budowlane, przedsiębiorstwa gospodarki komunalnej, inne bazy i zaplecza; obowiązują następujące zasady zagospodarowania: a) dla nowo realizowanych obiektów i urządzeń ustala się nieprzekraczalną wysokość dwóch kondygnacji nadziemnych (9 m) od poziomu terenu; nie dotyczy to wież wiertniczych oraz masztów przekaźnikowych telefonii komórkowej…" Z tych względów – zdaniem skarżącej – zapisy § 7 ust. 6 pkt 8 plany mają zastosowanie zarówno do terenów objętych symbolem P jak i terenów oznaczonych symbolem S,B. Takie stanowisko jest tym bardziej uzasadnione w świetle postanowień ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w szczególności w świetle uzasadnienia do projektu tej ustawy i brzmienia art. 46 tej ustawy.Skarżąca dodała, iż również w § 13 ust. 2 planu miejscowego postanowiono o sukcesywnym rozwoju sieci telefonii komórkowej wskazując, iż dla potrzeb stacji bazowej telefonii cyfrowej należy wydzielać działki na terenach rolnych, stacje lokalizowane w pobliżu terenów zabudowanych wymagają zaś pozytywnej opinii Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Ten sam plan przewiduje jednak w § 7 ust. 6, iż na terenach o przeznaczeniu zakłady przemysłowe, drobna wytwórczość, składy hurtowe, przedsiębiorstwa budowlane, przedsiębiorstwa gospodarki komunalnej, inne bazy i zaplecza ograniczenia wysokościowe, które nie dotyczą jednak masztów przekaźnikowych telefonii komórkowej, co jednoznacznie wskazuje, że na takich terenach możliwe jest lokowanie inwestycji tego typu. Odmienne rozumowania organu wskazywałoby, iż zapisy planu są wewnętrznie sprzeczne.W dalszej części skargi przywołując orzecznictwo sadów administracyjnych skarżąca Spółka podniosła, iż organy dokonując wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego nie mogą tego czynić w sposób ograniczający zasady wolności gospodarczej. Planowana inwestycja zgodna jest z planem miejscowym, a organ nie miał podstaw do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę.W oparciu o powyższe Spółka wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji oraz zwrot kosztów postępowania.W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty uprzednio już podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu.W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługiwała na uwzględnienie.Przedmiotem niniejszego postępowania jest rozstrzygnięcie o zgodności z prawem decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ewid. 1816/7 położonej w miejscowości Ż. przy ul. P., gm Żyrzyn.Kwestią sporną i jednocześnie mającą podstawowe znaczenie dla sprawy jest ustalenie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy obowiązek oceny zgodności projektu budowlanego z obowiązującym planem został nałożony na organ treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zwanej dalej "Prawo budowlane", zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięciaZ treści przytoczonego powyżej przepisu wynika zatem jednoznacznie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do ustalenia czy planowana inwestycja budowlana zgodna jest m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Badanie zgodności projektowanego obiektu budowlanego z rozwiązaniami przestrzenno-prawnymi nakłada na organ obowiązek analizy treści poszczególnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i oceny złożonego projektu pod kątem jego zgodności z rozwiązaniami przestrzenno-prawnymi. Organy administracji budowlano-architektonicznej, w świetle dyspozycji przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zobowiązane są zatem do interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując wykładni planu, organy powinny skorzystać z wszystkich reguł wykładni. Nie może się to odbywać w sposób uznaniowy. Wspomnieć należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest szczególnym aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym, który zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, bądź zostanie uchylony. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa we właściwości, których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych.W niniejszej sprawie, organy administracji architektoniczno-budowlanej, jakkolwiek zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dokonały wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzonych na mocy uchwały Rady Gminy Żyrzyn z dnia 29 grudnia 2003 r., Nr XIII/69/2003 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Żyrzyn (Dz. Urzęd. Wojew. Lubelskiego z dnia 10 marca 2004 r., nr 39, poz. 861), jednakże wyników tej wykładni nie można uznać za prawidłowe.I tak przechodząc do analizy poszczególnych zapisów przedmiotowego planu miejscowego rozpocząć należy od wskazania, iż w każdym planie miejscowym ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać nie tylko określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, lecz także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Nie inaczej jest w analizowanym planie. Wykaz oznaczeń literowych poszczególnych terenów i ich objaśnienie zostało zamieszczone w § 4 uchwały. Przykładowo zgodnie z jego treścią symbol literowy MR oznacza tereny siedlisk rolniczych, a symbol RP tereny pól uprawnych.Przy czym co należy podkreślić, każde wymienione w § 4 oznaczenie literowe (symbol) określa odrębne przeznaczenie danego terenu. Oznacza to tyle, iż w sytuacji gdy dany obszar na rysunku planu oznaczony została dwoma lub więcej symbolami literowymi, to dopuszczalnym jest zagospodarowanie terenu w sposób określony zarówno dla jednego jak i dla drugiego oznaczenia terenu.W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż działka na 1816/7, na której planowana jest opisana wyżej inwestycja, znajduje się w planie na terenie oznaczonym symbolami UR, UH, UG, B,S. Zgodnie z § 4 uchwały symbol UR oznacza teren na którym istnieje możliwość lokowania usług nieuciążliwego rzemiosła, UH – usług handlu, UG – usług gastronomii, P – przemysłu i S,B – składów i baz.W § 7 uchwały nazwanym "główne założenia polityki przestrzennej" które odnoszą się do całego obszaru objętego uchwałą w ust. 6 pkt 8 wskazano, iż na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem P, S,B przeznaczenie podstawowe to: zakłady przemysłowe, drobna wytwórczość, składy hurtowe, przedsiębiorstwa budowlane, przedsiębiorstwa gospodarki komunalnej, inne bazy i zaplecza. Przepis ten zatem wprost określa jakiego typu przedsięwzięcia mogą być realizowane na terenach oznaczonych jednocześnie symbolem P i S,B. W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, iż teren pod wskazaną zabudowę musi być oznaczony wyłącznie symbolami P i S,B. O możliwości realizacji tego typu przedsięwzięć przesądza oznaczenie terenu symbolem P, S,B, a nie czy oznaczenie to występuje samodzielnie czy wraz z innymi symbolami jak ma to miejsce w stosunku do działki nr 1816/7. Działka ta jak bowiem wskazano powyżej oprócz oznaczenia symbolami P, S,B zawiera oznaczenia UR, UH i UG. Taki sposób wykładni planu jest logiczny i spójny. Regułą bowiem przy ustalaniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest, iż rada gminy określając w planie miejscowym przeznaczenie danego terenu ustala – poprzez oznaczenie go wieloma symbolami – wiele dopuszczalnych sposobów jego zagospodarowania, a nie tylko jeden konkretnu. Tak więc jeśli teren oznaczony jest dwoma symbolami możliwym jest zagospodarowanie terenu zarówno zgodnie z jednym jak i drugim oznaczeniem literowym określającym dane przeznaczenie terenu.Z cytowanego § 7 ust. 6 pkt 8 uchwały wynika, iż dla nowo realizowanych obiektów i urządzeń ustala się nieprzekraczalną wysokość dwóch kondygnacji nadziemnych (9 m) od poziomu terenu z zastrzeżeniem, iż ograniczenie to nie dotyczy wież wiertniczych oraz masztów przekaźnikowych telefonii komórkowej, Nie może zatem budzić wątpliwości, iż na terenach oznaczonych symbolem P, S,B dopuszczalnym jest lokowanie inwestycji w postaci stacji bazowych telefonii komórkowej. Dotyczy to również terenów które oprócz wskazanego oznaczenie posiadają inny dopuszczalny sposób zagospodarowania określony innymi symbolami.Powyższej wykładni planu – zdaniem Sądu – nie stoi również na przeszkodzie treść § 13 pkt 2 uchwały, zgodnie z którym dla potrzeb stacji bazowych cyfrowej sieci telefonii komórkowej należy wydzielać działki na terenach rolnych, zlokalizowanych w miejscach zapewniających dobre pokrycie obszaru; stacje lokalizowane w pobliżu terenów zabudowanych wymagają każdorazowej pozytywnej opinii Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Przepis ten nie zawiera bowiem kategorycznego zakazu lokowania tego typu inwestycji na innych niż rolnicze terenach, co wynika z pozostałych zapisów planu. Co więcej sam wskazuje na założona sukcesywną rozbudowę sieci telefonii komórkowej w celu zapewnienia pełnego pokrycia obszaru gminy.Również okoliczność, iż w § 16 uchwały określono, że teren oznaczony symbolami UR, UH, UG, B,S przeznaczony jest pod zespół obiektów usługowych ośrodka gminnego nie przesądza o braku możliwości lokowania na tym terenie inwestycji przewidzianych dla terenu oznaczonego symbolem S,B, zawartych w § 7 ust. 6 pkt 8. Gdyby było inaczej całkowicie zbędne i nielogiczne byłoby właśnie oznaczanie tego terenu również symbolem S,B.Wskazując na powyższe wskazać należy, co podniosła strona skarżąca, iż omawiana uchwała zawiera pewną niespójność polegającą na zamiennym posługiwaniu się oznaczeniem literowym. Raz bowiem teren oznacza się symbolem S,B raz natomiast odwrotnie jako B,S. Biorąc jednak pod uwagę przeznaczenie terenu opisane w § 4 uchwały nie może budzić wątpliwości, iż zarówno oznaczenie S,B jak i B,S oznacza to samo, tj. składy, bazy.Biorąc powyższe pod uwagę – w ocenie Sądu – należy stwierdzić, że argumentacja organu, zmierzająca do wykazania, że inwestycja w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest zgodna z tym planem, jest nieuzasadniona. W szczególności organy dokonujące wykładni uregulowań planów miejscowych powinny baczyć – co powszechni podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – iż wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia planu miejscowego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, jak też nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich (por. wyrok WSA w W-wie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1666/08).Przedstawiona wyżej analiza planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi również do wniosku, iż zaskarżona decyzja jest sprzeczna z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675).Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały zarówno z naruszeniem prawa materialnego jak i z naruszeniem przepisów postępowania i z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o p stepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi (500 zł) kosztów zastępstwa procesowego (240 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).