Sygnatura:
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne:
Pomoc społeczna
Skarżony organ:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Data:
2010-05-17
Sąd:
Naczelny Sąd Administracyjny
Treść wyniku:
Oddalono skargę kasacyjną
Sędziowie:
Janina Antosiewicz /przewodniczący sprawozdawca/Joanna BanasiewiczWojciech Mazur

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia WSA del. do NSA Wojciech Mazur, Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2010r. sygn. akt IV SA/Wr 549/09 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia […] sierpnia 2009 r. nr […] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie wyroku

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 549/09 oddalił skargę K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego.W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujące okoliczności.Prezydent Wrocławia decyzją z dnia […] lipca 2009 r. przyznał K.K. zasiłek celowy w kwocie 370 zł na dofinansowanie zakupu opału na sezon grzewczy 2009/2010. Organ powołał się na przepis art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, który prawo do świadczeń przyznaje osobom samotnie gospodarującym jeżeli ich dochód nie przekracza kwoty 477 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2–15 ustawy. K.K. osiąga dochód przekraczający kryterium dochodowe, stąd wniosek jej rozpatrzono i uwzględniono na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego. Powołując zasady udzielania pomocy organ stwierdził, że wysokość zasiłku została dostosowana do możliwości finansowych organu oraz uwzględniała niepełnosprawność strony i wysoki koszt zakupu opału.Powyższą decyzję po rozpatrzeniu odwołania K.K. utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w dniu […] sierpnia 2009 r. podzielając stanowisko organu pierwszej instancji. Kolegium zaznaczyło, iż decyzja na podstawie art. 41 pkt 1 jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, które cechuje się tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania. W ramach uznania administracyjnego do kompetencji organu należy ocena okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, jak również orzeczenie co do wysokości tej pomocy. Uznanie administracyjne obejmuje więc także prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nie żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Wynika to z faktu, że organy odpowiedzialne za udzielanie pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia.Kolegium podkreśliło, że w art. 41 pkt 1 wskazano jedynie górną granicę specjalnego zasiłku celowego – jego wysokość nie może przekroczyć kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (477 zł). Rozmiar specjalnego zasiłku celowego zależy od sytuacji materialnej i życiowej wnioskodawcy, od celu, na jaki ma zostać przyznany zasiłek oraz – wspominanych wyżej – finansowych możliwości organu pomocy społecznej. Organ pomocy społecznej nie jest zobowiązany do spełnienia wszelkich żądań strony, która musi liczyć się z tym, że rozmiar przyznanego zasiłku będzie inny niż wnioskowany. Świadczenia powinny być bowiem ukierunkowane przede wszystkim na te osoby lub rodziny, które ze względu na całkowity brak dochodów nie byłyby w stanie egzystować bez świadczeń z pomocy społecznej.W rozpatrywanej sprawie, w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej K.K., pracownik socjalny przeprowadził w dniu 3 lipca 2009 r. wywiad środowiskowy. Wynikało z niego, że K.K. ma 86 lat i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Dochód strony wynosi 491,94 zł (zasiłek stały – 225,40 zł, zasiłek pielęgnacyjny – 153 zł oraz dodatek mieszkaniowy – 113,54 zł) i przekracza kryterium dochodowe, które – jak już wskazywano – aktualnie wynosi 477 zł dla osoby samotnie gospodarującej.W ocenie Kolegium sytuację materialną Strony, a także jej wiek, schorzenia oraz wysoki koszt zakupu opału można było uznać za szczególne okoliczności, uprawniające do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Kolegium podkreśliło jednak, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń. Organy pomocy społecznej są upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Kolegium wyjaśniło, że pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 4332/01, z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt l OSK 1464/2006, z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 624/07).Kolegium dodało, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, doraźny i ukierunkowana jest na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, których strona nie jest w stanie zaspokoić we własnym zakresie (art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej). Z całokształtu orzecznictwa Kolegium wynika, że przyznana K.K. kwota jest stosunkowo wysoka, a przy tym Strona została jednocześnie wsparta drugim specjalnym zasiłkiem celowym. Łącznie Strona otrzymała 470 zł.W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Kolegium K.K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i "przyznanie zasiłku celowego w wysokości 300 zł". Stwierdziła, że "w sprawie niniejszej brak jest podstaw do odmowy przyznania zasiłku celowego". Wyjaśniła, że przedstawiła dokumentację osobistą i majątkową, z której wynika, że jej położenie jest krytyczne. Z trudem otrzymuje żywność, korzysta ze wsparcia innych osób, jest postawiona w sytuacji osoby, która wręcz musi korzystać z żebractwa. Brak możliwości zakupu żywności i opłat wręcz skazuje Skarżącą na zagładę biologiczną, "stąd też wniosek odwołania aby sąd zmienił orzeczenie i przyznał pomoc celową".Odpowiadając na skargę Kolegium podkreśliło, że skarżąca otrzymała pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup opału w wysokości 370 zł (odrębną decyzją – także żywności). To decyzji przyznającej to świadczenie dotyczyła decyzja Kolegium, która obecnie jest przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dlatego nie można – zdaniem Kolegium – uznać, aby podnoszone w skardze argumenty o braku podstaw do odmowy przyznania zasiłku celowego miały cokolwiek wspólnego ze sprawą, która jest obecnie przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego.Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.Sąd uznał za prawidłowe zastosowanie przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej i uznanie, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Sąd powołał się na przepis art. 2 ust. 2 stanowiący, że celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka.Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Z przepisu tego wynika kolejne ograniczenie zakresu działania organów – mają one jedynie pomagać w działaniu osób zmierzających do poprawy swej sytuacji życiowej, a nie gwarantować źródła utrzymania (art. 1 ust. 1).W myśl art. 2 ust. 4 potrzeby osoby i rodziny powinny być uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy. Decyzja wydana w tej sprawie na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy jako uznaniowa winna odpowiadać normie art. 7 k.p.a. W myśl tego przepisu w takim postępowaniu organy stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć – stosownie do art. 107 k.p.a. – wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Organ orzekający dokonując analizy sytuacji skarżącej pod kątem spełnienia przesłanek do przyznania zasiłku celowego stwierdził, iż jej dochody nie pozwalają na przyznanie prawa do tego rodzaju zasiłku.Mając na względzie sytuację materialną i życiową, przyznał skarżącej specjalny zasiłek celowy w kwocie 370 zł na dofinansowanie do zakupu węgla. Przy czym organ I instancji wyraźnie powołał się na ograniczone możliwości finansowe, dokonując w związku z tym odpowiednich wyliczeń, które słusznie potwierdził organ odwoławczy.Konieczność zaspokojenia potrzeb nie tylko skarżącej, ale i innych osób objętych pomocą społeczną, przy istniejących środkach – niewystarczających, by zrealizować wszystkie oczekiwania – wymaga wyboru nie tylko co do sposobu załatwienia wniosków o przyznanie pomocy społecznej (przyznać pomoc albo jej odmówić), ale także co do rozmiaru przyznanej pomocy. Organy orzekające w sprawie ten wybór należycie uzasadniły, tym bardziej że przyczyną podjętego rozstrzygnięcia był po prostu brak wystarczających środków finansowych na ten cel.Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny ich kontrola jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29).W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy decyzyjne nie uchybiły wskazanym zasadom, a wydane przez nie decyzje w niczym nie naruszają zarówno prawa materialnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia wniosku, jak również przepisów procedury administracyjnej.Sąd powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2001 r. sygn. SK 15/01 (OTK 2001/8/252), który rozważając zgodność art. 31 ust. 1 ustawy oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 marca 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego (Dz.U. Nr 26, poz. 140) z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP uznał, że ww. przepisy są zgodne z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że: "pomoc społeczna ma w odniesieniu do ubezpieczenia czy zaopatrzenia społecznego jedynie charakter uzupełniający. Cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, co wynika w szczególności z zasady indywidualizacji leżącej u podstaw koncepcji pomocy społecznej. W ustawodawstwach krajów europejskich prawo do świadczeń nie opiera się na ogólnej zasadzie roszczeniowości, lecz raczej kieruje się zróżnicowaniem pozycji prawnej świadczeniobiorcy w zależności od rodzaju świadczenia. Także na gruncie polskiej ustawy o pomocy społecznej można wyróżnić świadczenia, które muszą być udzielone (np. zasiłek stały przewidziany w art. 27), które powinny zostać udzielone (np. schronienie, posiłek i niezbędne ubranie – art. 13) oraz takie, które mogą zostać udzielone (np. pomoc mająca na celu ekonomiczne usamodzielnienie osoby lub rodziny)." Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "w komentarzu do art. 67 ust. 2 Konstytucji wskazuje się, że "stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych" (Piotr Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1977 r., Warszawa 2000, s. 91)".Uznając zaskarżone decyzje za zgodne z prawem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosła K.K. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego H.F. ustanowioną z urzędu i opierając skargę o podstawę z art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. zarzuciła naruszenie art. 3 ustawy o pomocy społecznej przez przyjęcie, że zadania organów pomocy społecznej ograniczają się do pomagania w działaniu osób zmierzających do poprawy swej sytuacji życiowej.Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów zastępstwa prawnego.W uzasadnieniu skargi jej autor poddaje krytyce stanowisko Sądu I instancji, który powołując na przepis art. 3 ust 1 ustawy o pomocy społecznej (omyłkowo wymieniony w uzasadnieniu wyroku jako art. 2 ust. 2), jako stanowiący podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, wskazał, iż celem pomocy społecznej jest zaspakajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka, a pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Zdaniem Sądu I instancji z przepisu tego wynika kolejne ograniczenie zakresu działania organów pomocy społecznej – mają one jedynie pomagać w działaniu osób zmierzających do poprawy swej sytuacji życiowej, a nie gwarantować źródła utrzymania. Sąd I instancji pominął całkowicie art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wskazujący, iż zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym, pomoc społeczna, jako instytucja polityki społecznej państwa ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.Przyjęcie za zasadne stanowiska Sądu I instancji wykluczyłoby z kręgu osób i rodzin uprawnionych do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej osoby, które ze względu na wiek, stan zdrowia i inne okoliczności nie są w stanie podejmować jakichkolwiek działań zmierzających do poprawy ich sytuacji życiowej.Do takich osób niewątpliwie należy skarżąca. Jako osoba 86 letnia o złym stanie zdrowia i złej kondycji materialnej, (okoliczności te zostały przyznane przez Sąd I instancji), która nie nabyła uprawnień do emerytury bądź renty, utrzymująca się wyłącznie ze świadczeń z pomocy społecznej nie jest już w stanie podejmować jakichkolwiek działań mających na celu poprawę swej sytuacji życiowej. W odniesieniu do skarżącej należy zatem przyjąć, iż nie jest ona w stanie pokonać trudnych sytuacji życiowych wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.Przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 3 ust. 2 nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu przepisu art. 3 i art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.Zastosowanie prawidłowej wykładni art. 3 z uwzględnieniem art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – zgodnie z brzmieniem ust. 2 art. 3 – pozwala na przyjęcie, iż skarżąca jako osoba całkowicie niezdolna do podejmowania jakichkolwiek działań mających na celu poprawę swej sytuacji życiowej jest w swej obecnej egzystencji w pełni uzależniona od świadczeń z pomocy społecznej. Udzielana jej pomoc nie może polegać na mobilizowaniu jej do działań zmierzających do poprawy sytuacji życiowej, lecz rozmiar tej pomocy powinien umożliwić jej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Takich warunków nie zapewni skarżącej udzielenie pomocy poniżej maksymalnej wartości świadczenia.W okolicznościach sprawy przyznanie skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego na zakup opału na sezon grzewczy 2009/20010 w wysokości 370,00 zł w miejsce maksymalnej kwoty wynoszącej 477,00 zł wykracza poza granice uznania administracyjnego i nosi cechy dowolności.Wbrew bowiem stanowisku Sądu I instancji pomoc społeczna nie polega wyłącznie na pomaganiu w działaniu osób zmierzających do poprawy swej sytuacji życiowej lecz także na umożliwieniu osobom i rodzinom życia w warunkach odpowiadających godności człowieka nawet w sytuacjach, gdy z różnych względów nie one są w stanie same podejmować działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.Skarga kasacyjna jako naruszony powołuje przepis art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728) bez wskazania, o który ustęp chodzi.Przepis ten posiada złożoną budowę i składa się z czterech jednostek redakcyjnych. Autor skargi kasacyjnej koncentruje swój zarzut na naruszeniu przepisu art. 3 ust. 2 ustawy w sytuacji gdy skarżąca, będąca osobą w podeszłym wieku, nie jest w stanie podejmować własnych działań zmierzających do usamodzielnienia się.Uwadze skarżącej uszły jednakże dalsze przepisy art. 3 ustawy o pomocy społecznej, który w ust. 3 uzależnia rodzaj, formę i rozmiar świadczenia od okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a ponadto ust. 4 limituje rozmiar przyznanej pomocy, uzależniając to od możliwości pomocy społecznej.Oznacza to, iż nie wszystkie potrzeby w pełnym zakresie mogą być zaspokojone w drodze przyznanego świadczenia, a tylko te, które organ uwzględniając wielkość posiadanych środków i potrzeby innych osób jest w stanie zaspokoić.Należy także zwrócić uwagę, iż przepis art. 3 jest zamieszczony w dziale I, w rozdziale regulującym zasady ogólne, obowiązujące przy udzielaniu świadczeń. Ich rozwinięcie i konkretyzacja nastąpiła w dziale II, obejmującym świadczenia z pomocy. W tej sprawie istotne znaczenie ma przepis art. 41 pkt 1, który dotyczy specjalnego zasiłku celowego bezzwrotnego, przyznawanego osobom o dochodzie przekraczającym kryterium dochodowe. Przyznawanie tego rodzaju świadczenia o charakterze uznaniowym uzależnione jest od wystąpienia szczególnie uzasadnionych względów, a ponadto limitowana jest jego wysokość, która nie może przekraczać obowiązującego kryterium dochodowego osoby.Przypadek zgłoszonej potrzeby przez Kazimierę Kraszewską organy zasadnie zakwalifikowały jako szczególnie uzasadniony, zaś przyznane świadczenie w kwocie 370 zł na zakup opału, uwzględniając przyznany w tym samym miesiącu specjalny zasiłek celowy w kwocie 100 zł na dofinansowanie zakupu żywności, oscylowało w górnej granicy, określonej w art. 41 pkt 1 ustawy. Nie można zatem przypisać organom, że przyznając w lipcu 2009 r. dwa specjalne zasiłki celowe w łącznej kwocie 470 zł naruszyły granice uznania administracyjnego i działały dowolnie.Oceniając legalność decyzji uwzględniającej żądanie strony i przyznającej jej świadczenie mieszczące się w górnej granicy dopuszczalnej przez ustawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie naruszył prawa, a konsekwencję takiej oceny stanowiło oddalenie skargi strony na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy orzekł jak w sentencji.W odniesieniu do żądania zasądzenia kosztów postępowania należy zauważyć, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w postępowaniu określonym w art. 258–261 tej ustawy. Stosownie do § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć WSA stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.