Sygnatura:
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne:
Budowlane prawo
Skarżony organ:
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Data:
2010-01-22
Sąd:
Naczelny Sąd Administracyjny
Treść wyniku:
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Sędziowie:
Andrzej Gliniecki /sprawozdawca/Grzegorz CzerwińskiJoanna Banasiewicz /przewodniczący/

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1088/09 w sprawie ze skargi R. K. i M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia […] maja 2009 r. nr […] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. K. i M. K. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie wyroku

Wyrokiem z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1088/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. i R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia […] maja 2009 r. nr […] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.Jak wynika z akt sprawy, Starosta Jarociński decyzją z dnia […] listopada 2000 r. nr […] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę, dla A. F., na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem oraz przyłącza wodociągowego na działce nr […] w Z. przy ul. […].Następnie, po rozpatrzeniu wniosku A. F. z dnia 21 maja 2003 r., Starosta Jarociński, na podstawie art. 33 ust. 1, art. 36 oraz art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) i art. 104 k.p.a. decyzją z dnia […] czerwca 2003 r. nr […] zmienił pozwolenie na budowę z dnia […] listopada 2000 r. i wydał pozwolenie na budowę oraz zatwierdził zamienny projekt budowlany na budowę budynku handlowego na działce nr […] położonej w Z. pry ul. […].Pismem z dni 6 listopada 2008 r. R. i M. K. wystąpili do Wojewody Wielkopolskiego z wnioskiem o stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Jarocińskiego z dnia […] czerwca 2003 r.Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia […] lutego 2009 r. nr […], na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Jarocińskiego z dnia […] czerwca 2003 r.Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Wielkopolskiego wnieśli R. i M. K.Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia […] maja 2009 r. nr […], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc, iż R. i M. K. nie posiadają interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty Jarocińskiego z dnia […] czerwca 2003 r. Wprawdzie są właścicielami działek (nr […] i nr […]) bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, jednakże projektowany budynek usytuowany jest w odległości ponad 12 m od granicy i 25 m od budynku mieszkalnego na działce nr […]. Organ także wskazał, że budynek handlowy ma jedną kondygnację, powierzchnię użytkową 124 m2, kubaturę 719 m2 i przeznaczony jest na sklep, w którym mają pracować dwie osoby. Taka wielkość i charakter obiektu wyklucza, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uznanie, iż działki należące do R. i M. K. znajdują się obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.Pismem z dnia 25 maja 2009 r. M. i R. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia […] maja 2009 r.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1088/09, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę M. i R. K.W uzasadnieniu wyroku wskazano, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., za stronę postępowania o pozwolenie na budowę uznaje się jedynie inwestorów oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określany dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiednich nawet bezpośrednio graniczących z inwestycją nie stają się automatycznie stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Dopiero bowiem ustalenie, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu pozwala na uzyskanie statusu strony w tym postępowaniu.W ocenie Sądu, skarżący nie wykazali żadnego ograniczenia w swobodnym korzystaniu i zagospodarowaniu swoich działek. Wprawdzie skarżący są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której projektowana jest inwestycja, jednakże nie oznacza to, że autonomicznie stają się stronami postępowania. Zarówno w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zakończonym decyzją z […] listopada 2000 r. jak i postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia na budowę zakończonym decyzją z dnia […] czerwca 2003 r. nie posiadali statusu strony.Pismem z dnia 2 grudnia 2009 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1088/09 złożyli M. i R. K. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 157 § 3 k.p.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonych decyzji, pomimo tego że decyzje te nie odpowiadają prawu;2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 157 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na nie stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Jarocińskiego z dnia […] czerwca 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany na budowę budynku handlowego na terenie do tego nieprzeznaczonym zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pomimo tego że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa;3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. polegające na braku jakichkolwiek wytycznych co do dalszego toku postępowania, które miałyby być wiążące dla organu i Sądu w toku dalszego postępowania;4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. polegające na zaakceptowaniu błędnego stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Wojewody Wielkopolskiego, że skarżący nie posiadają legitymacji procesowej strony oraz na uznaniu, że organy te prawidłowo oceniły stan faktyczny sprawy i w konsekwencji dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod normy przepisów k.p.a. i Prawa budowlanego;5) art. 141 § 4 i art. 1 § 1 oraz § 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie lub niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu i niepostrzeżenie przez Sąd istotnego naruszenia prawa przez organy;6) art. 151 p.p.s.a.Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2009 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.W pierwszej kolejności należy podzielić pogląd, że zaskarżona decyzja powinna być uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co świadczy o trafności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 157 § 3 k.p.a. oraz naruszenia art. 151 p.p.s.a. Sąd w zaskarżonym wyroku, podobnie jak i organy, przymiot strony w tej sprawie ustalały w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie biorąc pod uwagę tego, że przepis ten wszedł w życie dopiero 11 lipca 2003 r. Tymczasem kwestionowana decyzja Nr […] Starosty Jarocińskiego została wydana w dniu […] czerwca 2003 r. Nie można więc było w tej sprawie stosować przepisów, które weszły w życie później niż kwestionowana decyzja. W ogóle w postępowaniu nieważnościowym należy stosować te przepisy, które obowiązywały w dacie wydania kwestionowanej decyzji.W związku z powyższym w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 28 k.p.a. Należy również zgodzić się z poglądem wyrażanym w skardze kasacyjnej, że wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy.Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu z zastosowaniem art. 61 k.p.a. Wszczęcie postępowania nie następuje więc w drodze postanowienia (wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32).Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie nieważnościowe na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz, czy zachodzą ustawowe podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji (wyroki NSA z: 20 grudnia 1994 r., I SA 1143/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 145; 8 listopada 1995 r., III SA 182/95, ONSA 1996, nr 4, poz. 167; 9 stycznia 1996 r., SA/Wr 1541/95, niepubl.; 27 lutego 1996 r., SA/Gd 372/95, niepubl.). To, że skarżący nie byli stroną w postępowaniu, w którym wydano kwestionowaną decyzje Starosty Jarocińskiego z dnia […] czerwca 2003 r. nie oznacza, że nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu (nieważnościowym). Prawdą jest, że skarżący pomimo wezwania ich pismem z dnia 19 stycznia 2009 r. do przedstawienia odpowiednich dokumentów, nie wykonali tego obowiązku. Jednak z uzasadnień zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji jednoznacznie wynika, że skarżący są właścicielami określonych działek, graniczących z działką nr ewid. […], której dotyczyła kwestionowana decyzja z dnia […] czerwca 2003 r. Nie można więc było a priori (bez wszczęcia postępowania) takim osobom odmówić interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu zwykłym i nadzwyczajnym, tak jak to Sąd stwierdził w zaskarżonym wyroku. Brzmienie art. 28 k.p.a. mającego zastosowanie w tej sprawie, nie pozwala na rozstrzyganie takich kwestii poza postępowaniem administracyjnym, gdyż odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3, de iure i de facto spowodowała taką sytuację, naruszającą art. 61 § 3 k.p.a., nieregulowaną przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.Okoliczności sprawy (stan prawny i stan faktyczny) dotyczące skarżących, jak wynika z decyzji, były dostatecznie znane organom, aby nie wydać decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., co nie oznacza też, że były podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Stanowisko Sądu i organów zajęte w tej sprawie można by przyjąć za uzasadnione, gdyby w tej sprawie miał zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie mają uzasadnionych podstaw.Ad. 2. Sąd nie mógł podjąć rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w stosunku do decyzji z dnia 5 czerwca 2003 r. w sytuacji, kiedy była zaskarżona decyzja organów wydana na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W pkt 2 skargi kasacyjnej błędnie powołano "art. 157 § 1 pkt 2 k.p.a.", którego to przepisu nie zawiera Kodeks postępowania administracyjnego.Ad. 3. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać "wskazania co do dalszego postępowania" tylko wtedy, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, co w tym przypadku nie wynika z zaskarżonego wyroku.Ad. 4 i 5. Zarzuty zamieszczone w tych punktach skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie w istocie są powtórzeniem wcześniejszych zarzutów, a w szczególności zarzutu zamieszczonego w pkt 1.Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.