II SA/Sz 998/10 – Wyrok WSA w Szczecinie


Sygnatura:
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne:
Budowlane prawo
Skarżony organ:
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Data:
2010-11-19
Sąd:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Treść wyniku:
Uchylono decyzję I i II instancji
Sędziowie:
Danuta Strzelecka-KuligowskaHenryk Dolecki /sprawozdawca/Maria Mysiak /przewodniczący/

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia […] r., nr […] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia […] r., Nr […], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. M. kwotę […] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie wyroku

Decyzją z dnia […] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. M., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia […] r., znak: […] zezwalającej na użytkowanie budynku gospodarczego wybudowanego przy ul. W. w M. na działkach nr […], bez pozwolenia na budowę – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.W uzasadnieniu decyzji podano, że A. M., właścicielka nieruchomości położonej w M. przy ul. W., odwołując się od decyzji organu I instancji zarzuciła nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, co uniemożliwiło zastosowanie przepisów powołanych w decyzji, dowolne i arbitralne zebranie dowodów oraz ich niewłaściwą ocenę, nie wskazanie dowodów, którym organ dał wiarę, a którym odmówił wiarygodności i przyczyn tej odmowy, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W związku z tym organ naruszył art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przez ich zastosowanie, zamiast art. 48 obecnie obwiązującej ustawy. W odwołaniu podniesiono nadto, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż przedmiotowy obiekt wybudował B. C. bez pozwolenia na budowę, w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. tj. przed 1995 r. i nie ma podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Brak też podstaw do stwierdzenia, iż organ I instancji ustalił datę wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego, a także, że nie zachodzą okoliczności zastosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., skoro wybudowany budynek negatywnie wpływa na użytkowanie obiektu na działce nr […]. Poza tym istnieje sprzeczność pomiędzy sentencją, a uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, ponieważ decyzja pozwala na użytkowanie budynku gospodarczego, a z uzasadnienia, w którym opisano ten budynek wynika, że nie jest on gospodarczym, lecz mieszkalnym.Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ odwoławczy stwierdził,że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. po przeprowadzeniu w dniu […] r. oględzin ustalił, że na działce nr […], stanowiącej własność A. M. oraz na działce nr […], będącej własnością Gminy T., B. C. bez pozwolenia wybudował w technologii tradycyjnej parterowy budynek gospodarczy o długości […] m i szerokości: […] m na długości […] m, oraz szerokości […] m na długości […] m, przykryty […] dachem […]. W budynku wydzielono pomieszczenia gospodarcze, pomieszczenia sanitariatów oraz pomieszczenia pokoi letnich. Z aktualnej mapy zasadniczej wynika, że budynek na długości ok. […] m posadowiony jest na terenie działki oznaczonej nr […].W toku czynności dowodowych S. J. pouczony o odpowiedzialności karnej zeznał, iż przy ul. W. zamieszkuje od […] r. i wie, że budowę budynku rozpoczęto w […] r. a zakończono […] lata później. Natomiast B. C. pouczony o odpowiedzialności karnej zeznał, iż budynek został przez niego wybudowany w obecnej formie w latach […].Po dokonaniu tych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanegow G. wszczął postępowanie w trybie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W trakcie postępowania inwestor przedstawił oświadczenia sąsiadów: K. B., H. Ł., S. M., C. H., że przedmiotowy budynek wybudowano w latach […] zeszłego stulecia. Poza tym dołączył kserokopię mapy z dnia […] r., przedstawiającej przebieg granicy między działkami (obecnie nr […]) oraz usytuowanie obiektu na nieruchomości nr […], przy granicy z działką nr […].Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanegodo obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 stycznia 1995 r., stosuje się przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Zatem organ I instancji, po sprawdzeniu zgodności budowy z planem zagospodarowania przestrzennego M., gmina T., zatwierdzonym uchwałą nr X/51/85 z dnia 26 września 1985r. i stwierdzeniu, że nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego przystąpił do procedury umożliwiającej inwestorowi doprowadzenie samowolnie wzniesionego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym postanowieniem z dnia […] r. na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazano przedłożenie: inwentaryzacji budowlanej powykonawczej, inwentaryzacji geodezyjnej, oświadczenia uprawnionej osoby,że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami, i że obiekt może być użytkowany oraz opinii Państwowej Straży Pożarnej stwierdzającej,że obiekt spełnia wszelkie warunki ochrony p.poż. Inwestor dostarczył wymagane dokumenty i po ich analizie organ I instancji decyzją z dnia […] r. nakazał wymianę zniszczonych belek stropowych. Po wykonaniu tego obowiązku B. C. powiadomił organ i dołączył ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych stwierdzającą, że budynek gospodarczy nie budzi żadnych zastrzeżeń i może być użytkowany. W tej sytuacji organ powiatowy działając na podstawie art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wydał w dniu […] r. decyzję o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego.Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Inwestor bez wymaganego prawem pozwolenia wybudował budynek przed dniem […] r. Wskazują na to oświadczenia świadków, zeznania inwestora oraz zeznania S. J., w latach […] sąsiada inwestora, że obiekt gospodarczy rozpoczęto budować w […] r., a zakończono około […] lat później. Zeznanie to dowodzi, że budowa musiała zostać zakończona najpóźniej […] r.Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, a więc Prawo budowlane z 1974 r. Nie naruszono zatem art. 37 Prawa budowlanego, gdyż obiekt znajduje się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe, a zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynki gospodarcze stanowią uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej, zatem organ przystąpił do procedury umożliwiającej inwestorowi zalegalizowanie wzniesionej samowoli budowlanej. W myśl art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wydaje inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w określonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Organ I instancji korzystając z tego przepisu nałożył na inwestora obowiązek wymiany belek stropowych, inwestor wywiązał się z tego obowiązku i dołączył ocenę techniczną z której wynika, że stan techniczny budynku nie budzi żadnych zastrzeżeń i możeon być użytkowany. Zgodnie zatem z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego organ I instancji zobowiązany był do wydania pozwolenia na jego użytkowanie.Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ odwoławczy, wskazując na treść§ 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (…) budynkiem gospodarczym jest budynek przeznaczonydo niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej,a także ich otoczenia. W tym pojęciu nie ma kryteriów odnoszących się do wyposażenia tego obiektu, a jedynie do jego przeznaczenia. Wykorzystywanie budynku gospodarczego do innych celów stanowić będzie zmianę sposobu użytkowania. Natomiast w kwestii negatywnego oddziaływania budynku na obiekt należący do A. M. organ odwoławczy wyjaśnił, że obecne usytuowanie budynku, będące wynikiem korekty przebiegu granicy między działkami […], nie jest oddziaływaniem negatywnym, o którym mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, a kwestia ustalenia granic nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego.Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnegozłożyła A. M. wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, dowolną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie i niezupełne oraz nienależyte jego rozpatrzenie, a także naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 7 – 12 kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie .W uzasadnieniu skargi A. M. podniosła, że obydwie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ nie rozpatrzono należycie i wyczerpująco, czy legalizowany obiekt wpływa negatywnie na obiekt posadowiony na sąsiadującym bezpośrednio gruncie należącym do skarżącej. Mimo posiadania wiedzy wynikającej z przedłożonych organom nadzoru pism i protokołów, że legalizowany obiekt uniemożliwia prawidłowe korzystnie z budynku skarżącej. Z uwagi na bliskość posadowienia (ok. […] cm) nie może otynkować swojego budynku ani prawidłowo korzystać z okna, które zasłania obiekt legalizowany. Nie ma też możliwości zabezpieczenia budynku przed zawilgoceniem powodowanym przez opady deszczu.W ocenie skarżącej organy obu instancji nie wyjaśniły, dlaczego wskazane przez nią okoliczności faktyczne nie uznano jako negatywnego wpływu przedmiotowego budynku na obiekt skarżącej znajdujący w bezpośrednim sąsiedztwie. Nie spełnia wymogu zupełnego i wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego lakoniczne stwierdzenie organu odwoławczego, że negatywne oddziaływanie budynku B. C. na obiekt skarżącej jest wynikiem korekty przebiegu granicy między działkami i nie jest takim oddziaływaniem negatywnym, o którym mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżąca wskazała, że przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 2002 r. nie pozwala na tak bliskie położenie budynków. Organy nie zbadały wpływu bliskości legalizowanego obiektu na możliwości prawidłowego korzystania przez skarżącą z budynku zgodniez przeznaczeniem. Opady deszczu powodują zawilgocenie, a zacienienie uniemożliwia korzystanie z okna znajdującego w budynku skarżącej w odległości ok. […] cm od legalizowanego obiektu.Poza tym skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organów, iż bez znaczenia była okoliczność, że legalizowany obiekt został nielegalnie wybudowanyw części na nieruchomości stanowiącej jej własność, ponieważ jest to naruszenie przepisów o wykazaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz rażące naruszenie konstytucyjnej gwarancji ochrony własności. Nadto podniesiony w odwołaniu zarzut nieprawidłowego ustalenia daty wybudowania obiektu legalizowanego, nie został rozpatrzony. Dopiero niewadliwe i prawdziwe ustalenia w tym zakresie mogą być podstawą zastosowania przepisów Prawa budowlanego obowiązującego przed 1994 r., ponieważ skarżąca wykazała daleko idące nieścisłości, a przede wszystkim fakt wieloetapowego budowania przez inwestora legalizowanego obiektu. Skarżący wniosła też o uwzględnienie treści wszystkich jej pism złożonych w toku postępowania.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstawdo zmiany swego stanowiska.Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem.Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodnościz prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy procedury administracyjnej. Ustalenia faktyczne nie można traktować jako obiektywne, jeżeli są opartena niekompletnym materiale dowodowym.W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę przeprowadzenia procedury legalizacji samowolnie wzniesionego budynku przez B. C.Organ nadzoru budowlanego badając okoliczności powstania tego budynku przyjął, że materiał dowodowy pozwala na ustalenie, iż budowa została ukończona najpóźniej w dniu […] r. W związku z tym na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156,poz. 1118 ze zm.) zastosowanie mają do procedury legalizacyjnej przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. W konsekwencji nakazano poprawę stanu technicznego obiektu, a po spełnieniu tego wymogu przez inwestora organ nadzoru budowlanego wyraził zgodę na użytkowanie tego budynku, uznając go jako obiekt gospodarczy, towarzyszący zabudowie mieszkaniowej.Skarżąca słusznie jednak wskazała, że obiekt ten ma inne przeznaczenie,a mianowicie mieszkalne. Na okoliczność tą wskazał również w swej decyzji organ odwoławczy, stwierdzając, że w budynku wydzielono pomieszczenia gospodarcze, pomieszczenia sanitariatów oraz pomieszczenia pokoi letnich. Z tym, że odnosząc się w tej kwestii do zarzutu skarżącej wyjaśnił, powołując się na treść § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w prawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, że w pojęciu "budynek gospodarczy" nie ma kryteriów odnoszących się do wyposażenia tego obiektu, a jedynie do jego przeznaczenia. Wykorzystanie budynku gospodarczegodo innych celów stanowi zmianę sposobu użytkowania.W myśl § 3 pkt 8 cyt. rozporządzenia budynkiem gospodarczym jest budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych orazdo przechowywania materiałów narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia. Treść powołanego przepisu wskazuje zatem, że istotne jest przy określeniu charakteru obiektu jego przeznaczenie.Z materiału procesowego zebranego w sprawie wynika natomiast, że budynek faktycznie od dawna jest wykorzystywany na cele mieszkalne, a nie na cele gospodarcze. Wskazuje na to opis obiektu zawarty w inwentaryzacji budynku sporządzony w […] r. przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane (k. 35 i nast. akt administracyjnych). Autor opracowania wskazał, że "W budynku wydzielono pomieszczenia gospodarcze z posadzkami cementowymi, pomieszczenie WC oraz pomieszczenia pokoi letnich z posadzkami terakotowymi". Również oświadczenia E. i J. C. złożone w dniu […] r. wskazują jednoznacznie, że w latach […] mieszkali w tym obiekcie w celach wypoczynkowych (k. […] nast. akt administracyjnych). Zarównote oświadczenia jak i wskazaną wyżej inwentaryzację organ zaliczył do materiału procesowego, na podstawie którego dokonał ustaleń w sprawie, jednak wyprowadził sprzecznie z tymi ustaleniami wnioski.Skoro ustawodawca w § 3 ust. 8 cyt. rozporządzenia wskazał na przeznaczenie budynku na cele gospodarcze, to o tym przeznaczeniu decyduje sposób zagospodarowania, wyposażenia i korzystania z tego obiektu. Jest wewnętrznie sprzeczne przyjęcie przez organ, że budynek ma funkcję gospodarczą i taką funkcję organ zalegalizował i stwierdzenie jednocześnie, że są tam urządzone pokoje letnie, co wprost wskazuje na funkcję mieszkalną.Należy w związku z tym wskazać, że inne są wymogi stawiane budynkom przeznaczonym na cele mieszkalne, a inne na cele gospodarcze. Zatem organ błędnie dokonał legalizacji budynku gospodarczego, ponieważ takim ten budynek nie był. Zwłaszcza, że jak wyjaśnił inwestor budynek został przez niego wybudowany"w obecnej formie" w latach […], a nadto wskazane wyżej oświadczenia osób, które w tym budynku przebywały w latach […] pozwalają przyjąć,że przedmiotowy obiekt był od początku wykorzystywany jako mieszkalny.Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego winien uwzględnić rzeczywiste funkcje jaką spełnia przedmiotowy obiekt i w zależności od tego przeprowadzić dalsze postępowanie.W związku z tym, że zaskarżona decyzją została wydana z istotnym naruszeniem przepisów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a,c w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.