Sygnatura:
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne:
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane: I SA/Po 983/07
Skarżony organ:
Dyrektor Izby Skarbowej
Data:
2008-06-04
Sąd:
Naczelny Sąd Administracyjny
Treść wyniku:
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Sędziowie:
Antoni Hanusz /przewodniczący/
Arkadiusz Cudak
Edyta Anyżewska /sprawozdawca/

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędziowie NSA Edyta Anyżewska (sprawozdawca), Sędzia del. NSA Arkadiusz Cudak, Protokolant Dorota Żmijewska, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Po 983/07 w sprawie ze skargi Burmistrza K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia 13 marca 2007 r. nr […] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w P. na rzecz T. B. kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie: 1. Wyrok Sądu I instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania administracyjnego.
1.1. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Po 983/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – po rozpoznaniu skargi Burmistrza K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia 13 marca 2007 r., wydane w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia 26 stycznia 2007 r. Ponadto Sąd orzekł o uchyleniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 5 grudnia 2006 r. oraz postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia 14 marca 2007 r. Jako podstawy prawne tego rozstrzygnięcia zostały wskazane art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej P.p.s.a.
1.2. Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. na wnioski wierzyciela – Burmistrza K., które wpłynęły do organu egzekucyjnego 16 sierpnia 2006 r. z dwoma tytułami wykonawczymi – wystawionymi w dniu 11 sierpnia 2006 r. – wszczął postępowanie egzekucyjne w celu przymusowego ściągnięcia od zobowiązanego – T. B. zaległego (za 2004 i 2005 r.) podatku od nieruchomości w łącznej wysokości 382.179,49 zł.
Wierzyciel załączył do wniosku dowody doręczenia w dniu 1 lutego 2006 r. bezpośrednio zobowiązanemu upomnień.
W dniu 4 września 2006 r. organ egzekucyjny dokonał zajęć rachunków bankowych z jednoczesnym zawiadomieniem zobowiązanego o podjętych czynnościach. Banki zrealizowały całą dochodzoną należność, przekazując ją wierzycielowi.
1.3. W dniu 12 września 2006 r. do organu egzekucyjnego wpłynęły zarzuty zobowiązanego na prowadzone postępowanie egzekucyjne, w których podniesiono zarzut niedoręczenia upomnienia ustanowionemu pełnomocnikowi.
T. B. wyjaśnił, że w dniu 25 maja 2005 r. udzielił pełnomocnictwa J. K. do występowania w jego imieniu "w sprawach związanych z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a dotyczących należności pieniężnych w podatku od nieruchomości".
Pełnomocnictwo to zostało złożone w Urzędzie Miejskim w K.
Do pisma z zarzutami zobowiązany załączył m.in. odpis tego pełnomocnictwa z prezentatą Urzędu Miejskiego w K.
1.4. Burmistrz K. w dniu 28 września 2006 r. zajął w formie postanowienia stanowisko w sprawie zgłoszonych zarzutów (w trybie art. 34 § 1 w zw. z art. 33 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954) uznając je za bezpodstawne.
Wierzyciel wyjaśnił, że doręczył dłużnikowi upomnienie przypominające o obowiązku uregulowania zaległego podatku od nieruchomości za lata 2004 i 2005, wynikającego z ostatecznych decyzji wymiarowych. Zobowiązany w części (odnośnie do jednej z nieruchomości) uregulował należność, w pozostałym zakresie nie zareagował na upomnienie.
Jednocześnie uruchomił postępowanie wznowieniowe w celu uchylenia decyzji wymiarowych w tym nadzwyczajnym trybie. W toku instancji w postępowaniu tym nie uwzględniono wniosków podatnika, w konsekwencji strona wniosła skargę do sądu administracyjnego.
Wierzyciel wyraził pogląd, przywołując dla potwierdzenia swojego stanowiska orzeczenie sądowe, że upomnienie poprzedza egzekucję, nie jest zatem czynnością w toku postępowania egzekucyjnego, a dopiero w tym postępowaniu strona może być zastąpiona przez pełnomocnika.
1.5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 5 grudnia 2006 r. uwzględniło zażalenie strony na postanowienie wierzyciela w związku z czym uchyliło je, uznając zgłoszony zarzut niedoręczenia upomnienia ustanowionemu pełnomocnikowi za zasadny.
1.6. W konsekwencji organ egzekucyjny – Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. – postanowieniem z dnia 14 marca 2007 r. uwzględnił zgłoszony zarzut, powołując się na prawomocne stanowisko wierzyciela wynikające z powyższego postanowienia SKO.
Organ zaznaczył przy tym, że nie orzekł (na podstawie art. 34 § 4 ustawy egzekucyjnej) o umorzeniu postępowania egzekucyjnego ze względu na to, że należność została wyegzekwowana przed zgłoszeniem zarzutu.
1.7. W dniu 26 stycznia 2007 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w G., działając z urzędu, na podstawie art. 64c § 3 i 7 ustawy egzekucyjnej wydał postanowienie obciążające kosztami postępowania egzekucyjnego, prowadzonego przeciwko T. B., Burmistrza Miasta K.
Organ egzekucyjny wyjaśnił, że na podstawie prawidłowo wystawionych tytułów wykonawczych i dowodu doręczenia przez wierzyciela upomnienia zobowiązanemu wszczął w dniu 4 września 2006 r. egzekucję z rachunków bankowych zobowiązanego. Banki w dniach 8 i 12 września 2006 r. zrealizowały należność, która w całości w dniu 14 września 2006 r. została przekazana wierzycielowi.
Wobec uwzględnienia zarzutu nieprawidłowego doręczenia upomnienia za nieprawidłowo wszczęte postępowanie egzekucyjne odpowiedzialność ponosi wierzyciel, w związku z tym powinien on pokryć koszty postępowania egzekucyjnego.
1.8. W zażaleniu wierzyciel Burmistrz K. domagał się uchylenia powyższego postanowienia i obciążenia kosztami postępowania egzekucyjnego zobowiązanego, ewentualnie obciążenie kosztami organu egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego należy wyłącznie do organu egzekucyjnego. Do niego należy podjęcie wszelkich działań mających na celu zbadanie poprawności zarówno wniosku wierzyciela o wszczęcie postępowania egzekucyjnego jak i samego tytułu wykonawczego. Ryzyko wszczęcia postępowania egzekucyjnego i jego skuteczności z chwilą podjęcia wyżej opisanych działań, przechodzi na organ egzekucyjny. W momencie stwierdzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. braku skutecznego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, winien był zwrócić tytuły wykonawcze wierzycielowi.
1.9. Dyrektor Izby Skarbowej w P. postanowieniem z dnia 13 marca 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 18 i art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji utrzymał w mocy postanowienie obciążające wierzyciela Burmistrza K. kosztami postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko zobowiązanemu T. B. Uzasadniając postanowienie organ odwoławczy stwierdził, że wierzyciel nie doręczył zobowiązanemu w sposób prawidłowy upomnienia, czym spowodował niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Działanie takie naruszało zasadę zagrożenia, która obliguje do uprzedniego wezwania zobowiązanego celem dobrowolnego wykonania obowiązku. W fazie wstępnej postępowania – art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – organ egzekucyjny zobowiązany jest do weryfikacji przesłanych przez wierzyciela dokumentów. Analiza ta może odbywać się w oparciu o przedstawiony przez wierzyciela rzeczywisty stan faktyczny sprawy. Wierzyciel składając wniosek egzekucyjny wraz z tytułami wykonawczymi, w ogóle nie poinformował organu egzekucyjnego o ustanowionym w sprawie pełnomocniku zobowiązanego. Dopiero w dniu 12 września 2006 r., a więc w toku prowadzonego już postępowania egzekucyjnego, zobowiązany załączył do akt dane o pełnomocnictwie. Organ egzekucyjny nie może ponosić winy za powstałe zaniechania, jeżeli nie posiadał i co ważniejsze nie mógł posiadać, nawet przy zachowaniu jak największej staranności, jakiejkolwiek wiedzy o okolicznościach powodujących niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Gdy wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem wówczas – stosownie do art. 64c § 3 ustawy egzekucyjnej – powstałe w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego koszty obciążają wierzyciela lub organ egzekucyjny w zależności od tego, kto spowodował takie niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie postępowania.
2. Skarga do Sądu pierwszej instancji.
2.1. W skardze wierzyciel domagał się uchylenia powyższego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu, podobnie jak postanowieniu organu I instancji, zarzucił naruszenie art. 15 § 1 i art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego było zawinione przez wierzyciela w sytuacji, gdy po stronie organu egzekucyjnego leżało dokonanie kontroli formalnych przesłanek do wszczęcia tego postępowania.
2.2. W uzasadnieniu skargi twierdził, że organ egzekucyjny wszczął postępowanie bez wystarczającego sprawdzenia podstaw formalnych takiego postępowania i zamiast zwrócić tytuł egzekucyjny z poleceniem uzupełnienia go o doręczenie skutecznego upomnienia, doprowadził do całkowitej realizacji zajęcia rachunku bankowego dłużnika. Organ egzekucyjny stwierdzając brak wymaganych czynności przedegzekucyjnych po stronie organu podatkowego jest zobowiązany do zwrotu wniosku egzekucyjnego wierzycielowi. Ryzyko wszczęcia postępowania egzekucyjnego i jego skuteczne przeprowadzenie, z chwilą podjęcia decyzji o tym wszczęciu, przechodzi w całości na stronę organu egzekucyjnego. Organ egzekucyjny wszczął postępowanie bez wystarczającego sprawdzenia podstaw formalnych takiego postępowania i zamiast zwrócić tytuł egzekucyjny z poleceniem uzupełnienia go o doręczenie skutecznego upomnienia, doprowadził do całkowitej realizacji zajęcia rachunku bankowego dłużnika. Trudno więc uznać, że to wierzyciel przeprowadził niezgodną z prawem egzekucję.
2.3. Dyrektor Izby Skarbowej w P., wskazując na brak jakichkolwiek nowych argumentów, które mogłyby stanowić przesłankę do rozstrzygnięcia odmiennego niż wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o oddalenie skargi.
3. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji.
Uznając skargę za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy wierzyciel – Burmistrz K., był zobowiązany przesłać pisemne upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy egzekucyjnej zobowiązanemu T. B., czy też jego pełnomocnikowi J. K., który został ustanowiony pełnomocnikiem "w sprawach związanych z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a dotyczących należności pieniężnych od podatku od nieruchomości". Rozstrzygnięcie tego sporu pozwoli stwierdzić, czy wierzyciel ponosi winę za wszczęcie postępowania egzekucyjnego i w rezultacie, czy organ egzekucyjny zasadnie obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego.
Dokonując wykładni art. 15 § 1 wymienionej wyżej ustawy Sąd przyjął, że wskazane w tym przepisie upomnienie należy doręczyć bezpośrednio zobowiązanemu, co wynika przede wszystkim z wykładni językowej przepisu. Po drugie, słusznie podkreślono w literaturze prawniczej, że omawiany przepis przedstawia sytuacje, które stanowią przykład dla obowiązującej w postępowaniu egzekucyjnym zasady zagrożenia (tak: Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, (red.) R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 65; D. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, UNIMEX, Wrocław 2004, s. 171). Owa bezpośredniość zagrożenia prowadzi do wniosku, że adresatem zawiadomienia powinien być bezpośrednio zobowiązany, gdyż to jego majątku, a nie majątku pełnomocnika, dotyczy bezpośrednie zagrożenie ingerencją ze strony państwa. Celem upomnienia jest bowiem skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku i to bez prowadzenia egzekucji, jeśli uda się już przez samo zagrożenie doprowadzić zobowiązanego do wykonania obowiązku. Po trzecie, doręczenie zawiadomienia następuje przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, albowiem dopiero skuteczne przesłanie upomnienia zobowiązanemu stanowi – poza wyjątkami wskazanymi w ustawie – jedną z przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Tak więc w momencie przesłania upomnienia nie toczy się jeszcze postępowanie egzekucyjne. W rezultacie nie jest również możliwe na ten okres skuteczne włączenie pełnomocnika. Dopiero od momentu wszczęcia postępowania egzekucyjnego ustanowiony przez zobowiązanego pełnomocnik może skutecznie wejść w postępowanie egzekucyjne. Po czwarte, na odrębność czynności wysłania upomnienia od samego postępowania egzekucyjnego wskazuje także ustawowe odesłanie w sprawie trybu ściągnięcia kosztów upomnienia do odpowiedniego stosowania przepisów o kosztach egzekucyjnych (tak: P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2006, s. 79). Uzupełniając argumentację Sąd wskazał, że wprawdzie druki urzędowe nie są źródłem prawa, to również wzory upomnienia, stanowiące załącznik rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 z późn. zm.), nie przewidują aby zawiadomienie to należało doręczać pełnomocnikowi.
Sąd zauważył, że przyjęty w niniejszej sprawie rezultat procesu wykładni art. 15 § 1 ustawy jest zgodny z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt II FSK 365/06, w którym to stwierdzono: "ze swej istoty wszczęcie każdego postępowania odnosi się do jego strony, wyznaczając zasadniczo moment, od którego przystąpić do sprawy może pełnomocnik. Należy przy tym uwzględnić odmienny charakter postępowania administracyjnego oraz postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Stąd też zgodnie z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stosowanie przepisów K.p.a. ma miejsce jedynie odpowiednio oraz tylko wtedy, gdy przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią inaczej. Z kolei z przepisów art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyprowadzić można wniosek co do reprezentacji zobowiązanego przez pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a zgodnie z art. 26 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą: 1) doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub 2) doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego".
W rezultacie Sąd stwierdził, że wierzyciel zgodnie z prawem, a więc ze skutkiem prawnym, doręczył upomnienie zobowiązanemu T. B. W sprawie jest bezsporne, że zobowiązany udzielił dwóch pełnomocnictw. Pierwsze z nich, tj. pełnomocnictwo z dnia 1 kwietnia 2005 r. nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, albowiem dotyczyło postępowania wymiarowego w podatku od nieruchomości, a nie postępowania egzekucyjnego, które jest z natury rzeczy postępowanie odrębnym od postępowania wymiarowego. Natomiast drugie pełnomocnictwo z dnia 25 maja 2005 r., jak stwierdzono powyżej, rodziło uprawnienia do działania w zakresie adekwatnym do jego zakresu, dopiero od momentu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Skoro postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte i było przeprowadzone zgodnie z prawem organ egzekucyjny powinien odstąpić od obciążenia wierzyciela kosztami tego postępowania.
Końcowo Sąd stwierdził, że w celu zapewnienia pewności obrotu prawnego należało w oparciu o art. 135 P.p.s.a. uchylić wymienione w pkt II sentencji wyroku postanowienia wydane w przedmiocie zarzutów, bowiem zostało w nich zawarte stanowisko pozostające w opozycji do zajętego w niniejszej sprawie przez Sąd (stwierdzające nieprawidłowość doręczenia upomnienia zobowiązanemu zamiast jego pełnomocnikowi).
4. Skarga kasacyjna.
4.1. T. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy (podstawa kasacyjna przewidziana w dyspozycji przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj. naruszenie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż w sprawie naruszono prawo, które to naruszenie daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku brak jakichkolwiek rozważań dotyczących tej okoliczności sprawy,
2) art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w granicach sprawy Sąd I instancji uprawniony był do objęcia kontrolą sądowoadministracyjną ostatecznych postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 5 grudnia 2006 r. oraz postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia 14 marca 2007 r.,
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 ustawy egzekucyjnej w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy egzekucyjnej, a także art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), dalej p.u.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż doszło do naruszenia dyspozycji powołanego przepisu art. 15 § 1 u.e.a. przez Dyrektora Izby Skarbowej przy wydaniu zaskarżonego postanowienia z dnia 13 marca 2007 r. oraz w poprzedzającym je postanowieniu Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia 26 stycznia 2007 r., a także w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 5 grudnia 2006 r. oraz postanowieniu Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia 14 marca 2007 r., co wpłynęło na wynik postępowania przed Sądem pierwszej instancji, ponieważ w wyniku wskazanego uchybienia proceduralnego Sądu I instancji podstawę rozstrzygnięcia stanowiły błędne ustalenia faktyczne, w wyniku czego Sąd pierwszej instancji w sposób wadliwy wykonał funkcję kontrolną działalności administracji publicznej.
Stawiając powołane zarzuty skarżący wniósł o:
1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu,
2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
4.2. W uzasadnieniu środka zaskarżenia zauważono, że Sąd pierwszej instancji jako podstawę uchylenia decyzji wskazanych w sentencji wyroku wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a., który to przepis upoważnia sąd administracyjny do uchylenia zaskarżanego orzeczenia w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji pominął całkowicie tę okoliczność, w szczególności nie wskazał, które naruszenie prawa stanowi w jego ocenie naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tym samym orzeczenie Sądu pierwszej instancji wymyka się merytorycznej kontroli. Brak chociażby lakonicznego uzasadnia tej zasadniczej kwestii stanowi w ocenie skarżącego naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a.
Zaskarżany wyrok wydany został również z naruszeniem dyspozycji przepisu art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie był bowiem uprawniony do objęcia kontrolą sądowoadministracyjną ostatecznych postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 5 grudnia 2006 r. oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia 14 marca 2007 r., ponieważ zbadanie prawidłowości tych orzeczeń wykraczało poza granice rozpoznawanej sprawy. Orzeczenia te były ostateczne oraz nie zostały wyeliminowane przez strony z obrotu prawnego w toku przewidzianej przez prawo procedury. Zgodnie z zasadą trwałości administracyjnych orzeczeń ostatecznych, przewidzianej w art. 16 § 1 K.p.a., wyeliminowanie z obrotu prawnego tych orzeczeń nastąpić mogło jedynie w trybie przewidzianej procedury administracyjnej. Objęcie ich kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie uznać należy za nieuprawnione.
Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. W postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot.
Nadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu naruszenia art. 15 § 1 u.e.a. przez Dyrektora Izby Skarbowej przy wydaniu zaskarżonego postanowienia z dnia 13 marca 2007 r. oraz w poprzedzającym je postanowieniu Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia 26 stycznia 2007 r., a także w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 5 grudnia 2006 r. oraz postanowieniu Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia 14 marca 2007 r., czym Sąd pierwszej instancji naruszył dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. w zw. art. 15 § 1 u.e.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 u.e.a. oraz art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a.
W zaskarżanym orzeczeniu Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął, że wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na podstawie art. 15 § 1 u.e.a. uprawniony jest do doręczenia upomnienia bezpośrednio zobowiązanemu, pomimo iż ustanowiony został przez zobowiązanego "pełnomocnik do spraw związanych z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", o czym organ ten został poinformowany. Powyższe Sąd pierwszej instancji wywodzi z okoliczności jakoby postępowanie egzekucyjne w administracji rozpoczynało się z chwilą doręczenia zobowiązanemu upomnienia, a zatem nie jest możliwym ustanowienie pełnomocnika przed wszczęciem tego postępowania.
Stanowisko to jest błędne.
Skoro strona przewidując możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji informuje organ administracyjny o tym, iż pragnie by w tym postępowaniu reprezentowana była przez pełnomocnika, to organ nie może przejść obojętnie wobec takiego oświadczenia.
Instytucję ustanowienia pełnomocnika uznać należy za instytucję mającą za cel ochronę praw strony w toczącym się postępowaniu, zatem przepisy dotyczące tej instytucji interpretować należy mając na uwadze ratio legis ich ustanowienia.
Strona uprawniona jest do ustanowienia pełnomocnika w sytuacji, gdy nie może lub nie chce osobiście brać udziału w toczącym się postępowaniu.
Sytuacja taka ma zwłaszcza miejsce w sytuacji prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej, gdzie z uwagi na mnogość postępowań w różnych dziedzinach strona pragnie zapewnić sobie ich prowadzenie przez fachowego pełnomocnika.
W skardze podkreślono, że żaden przepis prawa nie zabrania ustanowienia pełnomocnika przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie. Czynność prawna ustanowienia takiego pełnomocnika jest skuteczna, a organ administracyjny nie jest uprawniony w demokratycznym państwie prawa do kwestionowania oświadczenia o ustanowieniu pełnomocnika, ponieważ uprawnienie takie posiadają jedynie sądy powszechne.
Żądanie ponownego przedkładania kolejnych pełnomocnictw w sprawie uznać należy za zbyt rygorystyczne, skoro strona wskazała organowi, że w mającym być wszczętym postępowaniu pragnie być reprezentowana przez pełnomocnika, jak miało to miejsce w realiach niniejszej sprawy, a organ dysponował stosownym pełnomocnictwem.
Przepis art. 40 § 2 K.p.a. nie dopuszcza bowiem żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w K.p.a. zasadą oficjalności doręczeń, obarcza ona organy prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Taki obowiązek istnieje również, jeżeli chodzi o obowiązek doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.e.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1870/06, Lex nr 315969).
Mając na uwadze wskazane okoliczności stwierdzić należy, że u podstaw zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji legły błędne ustalenia faktyczne, co do naruszenia przez organy administracyjne przepisu art. 15 § 1 u.e.a.
Jak bowiem prawidłowo ustaliły organy administracyjne, w przypadku ustanowienia przez zobowiązanego pełnomocnika, upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 u.e.a. należy doręczyć pełnomocnikowi.
Tym samym Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 u.e.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 u.e.a. Wskazane uchybienie procedury miały bowiem istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem na skutek błędnego ustalenia stanu faktycznego polegającego na stwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji opisanego naruszenia przepisu prawa przez organ administracyjny, Sąd pierwszej instancji uchylił orzeczenia wskazane w sentencji wyroku. Wydając zaskarżony wyrok Sąd dopuścił się również naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., gdyż na skutek wskazanych uchybień Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy wywiązał się z obowiązku kontroli funkcjonowania działalności administracji publicznej.
4.3. Dyrektor Izby Skarbowej w P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym do WSA postanowieniu. Stwierdził równocześnie, że spór w sprawie istnieje między wierzycielem i zobowiązanym, a dla organu podatkowego jest neutralny.
4.4. Burmistrz K. w piśmie z dnia 26 października 2009 r. nazwanym odpowiedzią na skargę kasacyjną, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Według wierzyciela stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną w przedmiocie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest uzasadnione, bowiem Sąd omyłkowo powołał jako podstawę prawną swego orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/, zamiast lit. c/ P.p.s.a. Sąd wykazał przy tym naruszenie przepisów postępowania.
Ponadto zasadne było wydanie orzeczenia o uchyleniu postanowień wymienionych w pkt II sentencji, bowiem pozostają one w granicach sprawy.
Na rozprawie w NSA pełnomocnik wierzyciela podtrzymał stanowisko przedstawione w ww. piśmie procesowym, natomiast pełnomocnik Dyrektora Izby Skarbowej wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, wywodząc, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są uzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy.
Trafnie wskazano w niej na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. wskutek niewyjaśnienia wskazanej w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia. Powyższy przepis zobowiązuje sąd do zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku m.in. podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienia.
Sąd pierwszej instancji rozpatrywał w niniejszej sprawie skargę Burmistrza K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P., podjęte na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 18 i art. 64c § 3 ustawy egzekucyjnej, utrzymujące w mocy postanowienie organu egzekucyjnego, obciążające (na podstawie art. 64c § 3 i 7 ustawy egzekucyjnej) wierzyciela kosztami postępowania administracyjnego.
Jako podstawę prawną uchylenia tych postanowień Sąd wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a, który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Jak wywiedziono w skardze kasacyjnej w zaskarżonym wyroku nie wyjaśniono w żaden sposób, że okoliczności sprawy uzasadniały uwzględnienie skargi na tej podstawie prawnej, w związku z tym już tylko z tego powodu należało uchylić zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., aby sąd ponownie mógł się ustosunkować do przedmiotu zaskarżenia – wskazanego postanowienia organu nadzoru.
Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji w istocie dotyczy kwestii prawidłowości doręczenia upomnienia, zatem zagadnienia istotnego w przypadku zaskarżenia postanowienia dotyczącego zarzutów na postępowanie egzekucyjne (por. art. 33 pkt 7 ustawy egzekucyjnej). Choć zgodzić się należy z zaprezentowanym przez Sąd poglądem, że postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym w tym przedmiocie pozostaje w granicach sprawy, bowiem od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy końcowe załatwienie sprawy kosztów postępowania egzekucyjnego, to jednak oznacza, że Sąd poświęcił uzasadnienie wyroku tylko tej kwestii, uzasadniając tym samym uchylenie postanowień wymienionych w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 135 P.p.s.a., a nie uzasadnił podstawy prawnej uwzględnienia skargi. Wyjaśnienie tej kwestii (tj. przyczyn uchylenia zaskarżonego aktu) było podstawowym obowiązkiem Sądu, bowiem dopiero w przypadku uchylenia zaskarżonego aktu można stosować na podstawie art. 135 środki przewidziane w P.p.s.a. do innych aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej wyjaśnienia.
Sąd kasacyjny podziela zasadniczo pogląd Sądu pierwszej instancji, że w świetle art. 15 § 1 w zw. z art. 26 § 1 i 5 ustawy egzekucyjnej doręczenie upomnienia poprzedza postępowanie egzekucyjne.
Wierzyciel ma obowiązek przesłać zobowiązanemu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej – zastrzeżenie to nie ma jednak zastosowania w nin. sprawie). Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Stanowisko Sądu znajduje zatem oparcie w treści art. 15 § 1 ustawy egzekucyjnej regulującego obowiązek wierzyciela w zakresie doręczenia upomnienia.
Zobowiązany staje się stroną postępowania egzekucyjnego dopiero po wszczęciu tego postępowania, będzie ono bowiem dotyczyło przymusowego wykonania jego obowiązku, określonego w tytule wykonawczym.
Konkluzja taka wynika z zawartego w art. 18 ustawy egzekucyjnej odesłania do odpowiedniego stosowania K.p.a.
Ustawa egzekucyjna nie zawiera bowiem definicji strony postępowania egzekucyjnego i w tym zakresie należy odpowiednio stosować art. 28 K.p.a. (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie).
Dopiero zatem po wszczęciu postępowania egzekucyjnego (w niniejszej sprawie – co wynika z art. 26 § 5 pkt 2 ustawy egzekucyjnej – nastąpiło to z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności (Bankowi) zawiadomienia o zajęciu wierzytelności, ponieważ doręczenie to nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego) zobowiązany stał się stroną tego postępowania i mógł ustanowić pełnomocnika do reprezentowania strony w tym postępowaniu (art. 32 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy egzekucyjnej).
Z chwilą ustanowienia pełnomocnika wszelkie pisma dotyczące strony, zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy egzekucyjnej organ właściwy do załatwienia sprawy powinien doręczać pełnomocnikowi. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym przedmiocie co do zasady nie wywołuje zatem zastrzeżeń. Nie jest ono jednakże do końca uzasadnione na tle niniejszej sprawy.
Sąd rozpoznając ponownie sprawę powinien rozważyć treść konkretnego pełnomocnictwa udzielonego przez T. B. J. K. w dniu 25 maja 2005 r. (czyli przed wystosowaniem upomnienia), bowiem cytowany wyżej zakres upoważnienia zdaje się wykraczać poza samo postępowanie egzekucyjne, miało ono bowiem obejmować wszystkie sprawy związane z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a dotyczące należności pieniężnych w podatku od nieruchomości. Niewątpliwie przy tym kwestia doręczenia upomnienia jest uregulowana w powołanej ustawie.
W pismach wierzyciela składanych w toku postępowania egzekucyjnego i sądowoadministracyjnego nie wyjaśniono w jaki sposób pełnomocnictwo to było interpretowane przez Burmistrza K., któremu zostało doręczone, dlaczego wierzyciel nie respektował treści tego upoważnienia. Dopiero w odpowiedzi na skargę kasacyjną wierzyciel wyraził pogląd, że pełnomocnik może być ustanowiony dopiero po wszczęciu postępowania egzekucyjnego.
Sąd pierwszej instancji uznając za prawidłowe doręczenie upomnienia zobowiązanemu nie wyjaśnił, czy uznał to pełnomocnictwo za "niebyłe", niedopuszczalne, czy też bez znaczenia dla obowiązku wierzyciela w przedmiocie doręczenia upomnienia.
Innymi słowy choć uzasadnienie Sądu dotyczące kwestii doręczenia upomnienia zobowiązanemu jest co do zasady prawidłowe, to zostało wydane bez uwzględnienia i analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy.
Niezależnie od tego uchybienia Sąd nie rozważył sprawy w jej granicach (por. art. 134 P.p.s.a.), nie analizując w ogóle przepisów ustawy egzekucyjnej wskazanych jako podstawa prawna zaskarżonego do sądu postanowienia, dotyczących ponoszenia kosztów postępowania egzekucyjnego.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku